DCC nr. 32/2018. Neconstituționalitatea dispozițiilor art. I pct. 14, 18 și 22 din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999

În Monitorul Oficial nr. 157 din 20 februarie a.c. a fost publicată Decizia Curții Constituționale a României nr. 32 din 23 ianuarie 2018 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 14, 18, 22 și 27 din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.

Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, obiecţie formulată de Preşedintele României, în temeiul prevederilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.
Cu Adresa nr. CP1/1.733 din 4 decembrie 2017, Preşedintele României a trimis Curţii Constituţionale sesizarea formulată, care a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 12.053 din 4 decembrie 2017 şi constituie obiectul Dosarului nr. 2.857A/2017.
În motivarea sesizării de neconstituţionalitate, autorul formulează critici de neconstituţionalitate cu privire la abrogarea suspendării raportului de serviciu al funcţionarului public ca urmare a trimiterii în judecată, sub aspectul încălcării dispoziţiilor art. 1 alin. (3) şi (4), art. 16 alin. (1) şi art. 54 alin. (2) din Constituţie, cu privire la introducerea posibilităţii de delegare a competenţei de organizare a concursului pentru ocuparea funcţiilor publice prin ordin al preşedintelui Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, cu încălcarea art. 1 alin. (4) şi alin. (5) din Constituţie, precum şi cu privire la transformarea unei funcţii de nivel inferior pentru a corespunde studiilor şi/sau vechimii funcţionarului public de conducere, cu încălcarea art. 16 alin. (1) din Constituţie.
În ceea ce priveşte primul aspect criticat – dispoziţiile art. I pct. 18 şi 22 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, autorul sesizării susţine că noile dispoziţii legale diminuează standardele de integritate, componente ale statului de drept. Arată că, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a reţinut că sancţiunea prevăzută de art. 94 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 188/1999, cea a suspendării de drept a raportului de serviciu al funcţionarului public trimis în judecată pentru săvârşirea unei infracţiuni de natura celor prevăzute la art. 54 lit. h), are ca finalitate protejarea autorităţii sau a instituţiei publice faţă de pericolul continuării activităţii ilicite şi al extinderii consecinţelor periculoase ale faptei penale săvârşite de către funcţionarul public. Ţinând cont de natura administrativă a acestei măsuri, „nu se pune problema nerespectării prezumţiei de nevinovăţie, care va trebui însă respectată pe tot parcursul desfăşurării întregului proces penal pornit împotriva respectivului funcţionar public, până la rămânerea definitivă a hotărârii de condamnare”. Această sancţiune este una temporară şi urmăreşte un scop legitim, fiind în concordanţă cu exigenţele constituţionale. Funcţionarul public al cărui raport de serviciu a fost suspendat îşi reia activitatea în conformitate cu art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, în cazul în care s-a dispus clasarea sau renunţarea la urmărirea penală ori achitarea sau renunţarea la aplicarea pedepsei ori amânarea aplicării pedepsei, precum şi în cazul încetării procesului penal. De asemenea, respectivului funcţionar public îi vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare. Prin raportare la scopul legitim avut în vedere de legiuitor, măsura este justificată de necesitatea asigurării autorităţii şi integrităţii funcţiei publice. Măsura suspendării raportului de serviciu vizează doar infracţiuni de o anumită gravitate: infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, infracţiuni de corupţie şi de serviciu, infracţiuni care împiedică înfăptuirea justiţiei, infracţiuni de fals ori situaţia unei infracţiuni săvârşite cu intenţie care ar face persoana ce deţine funcţia publică incompatibilă cu exercitarea respectivei funcţii publice. Având în vedere că funcţia publică implică ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică, standardele privind integritatea şi deontologia funcţionarului public trebuie să fie astfel stabilite încât faptele penale săvârşite de acesta să nu se răsfrângă asupra instituţiei publice. Aceste standarde privind integritatea şi deontologia profesională se menţin atât în situaţia în care există o condamnare definitivă a acestuia de către instanţa de judecată, fiind înlăturată prezumţia de nevinovăţie, cât şi în situaţia în care funcţionarul public este trimis în judecată pentru infracţiuni de o gravitate deosebită, în acest ultim caz nefiind înlăturată prezumţia de nevinovăţie. Cele două situaţii diferite reclamă soluţii juridice diferite pentru protejarea aceleiaşi valori sociale. Atunci când intervine trimiterea în judecată, deci există o suspiciune rezonabilă cu privire la comiterea unor infracţiuni, nu este înlăturată prezumţia de nevinovăţie, dar nu se poate reţine că autoritatea şi integritatea funcţiei publice nu sunt afectate, motiv pentru care legiuitorul a instituit regula conform căreia se suspendă de drept raportul de serviciu pentru funcţionarul urmărit penal. În acest sens, prin Decizia nr. 302 din 28 aprilie 2015, Curtea a reţinut că, referitor la suspendarea din funcţie a funcţionarilor publici ca urmare a trimiterii în judecată pentru săvârşirea anumitor infracţiuni, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, prin Decizia de inadmisibilitate din 22 noiembrie 2011, pronunţată în Cauza Ţehanciuc împotriva României, a observat că autoritatea publică ce dispune măsura suspendării din funcţie nu pretinde că reclamantul a comis vreun act Ilegal şl nimic din decizia sa nu Indică vreo apreciere sau antepronunţare a vinovăţiei reclamantului cu privire la acuzaţiile penale aduse împotriva acestuia. Într-adevăr, suspendarea sa este obligatorie şi automată potrivit Legii nr. 188/1999, însă nimic din această lege nu arată că scopul măsurii atacate de suspendare este punitiv, ci mai degrabă de precauţie şi provizoriu, în măsura în care priveşte apărarea interesului public, prin suspendarea din funcţie a unei persoane acuzate de comiterea unei infracţiuni de serviciu, şi, astfel, de prevenire a altor posibile acte similare sau consecinţe ale unor asemenea acte. In consecinţă, elementul comun care conduce la protejarea autorităţii şi integrităţii funcţiei publice este faptul că funcţionarul public condamnat definitiv sau trimis în judecată nu mai desfăşoară efectiv atribuţiile de serviciu, fie cu caracter definitiv (în cazul certitudinii comiterii unor infracţiuni), fie cu caracter temporar (numai pe perioada în care a existat suspiciunea comiterii unor infracţiuni).
Cu privire la integritatea în funcţia publică, instanţa constituţională a dezvoltat o amplă jurisprudenţă, reţinând că exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice trebuie să se realizeze în coordonatele statului de drept, care „presupune, pe de o parte, capacitatea statului de a asigura cetăţenilor servicii publice de calitate şi de a crea mijloacele pentru a spori încrederea acestora în instituţiile şi autorităţile publice. Aceasta presupune obligaţia statului de a impune standarde etice şi profesionale, în special celor chemaţi să îndeplinească activităţi ori servicii de interes public şi, cu atât mai mult, celor care înfăptuiesc acte de autoritate publică, adică pentru acei agenţi publici sau privaţi care sunt învestiţi şi au abilitarea de a invoca autoritatea statului în îndeplinirea anumitor acte sau sarcini. Statul este dator să creeze toate premisele – iar cadrul legislativ este una dintre ele – pentru exercitarea funcţiilor sale de către profesionişti care îndeplinesc criterii profesionale şi de probitate morală” (Decizia Curţii Constituţionale nr. 582 din 20 iulie 2016).
Aşadar, autorul sesizării susţine că abrogarea dispoziţiilor art. 86 alin. (2) şi (3), precum şi ale art. 94 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 188/1999 – art. I pct. 18 şi 22 din legea supusă controlului de constituţionalitate – determină diminuarea standardelor de integritate cu privire la exercitarea unei funcţii publice şi afectează profund încrederea cetăţenilor în instituţii. Aceste standarde se constituie într-un element component al statului de drept şi al democraţiei constituţionale, valori supreme în cadrul unei societăţi democratice, consacrate la nivel constituţional de art. 1 alin. (3) şi alin. (4). Mai mult, dispoziţiile criticate creează un privilegiu nejustificat şi încalcă art. 16 alin. (1) din Constituţie. Pentru protejarea integrităţii şi prestigiului funcţiei publice învestite cu autoritate de stat, legiuitorul a prevăzut suspendarea din funcţie la momentul trimiterii în judecată sau al arestului preventiv, pentru: membrii Guvernului – conform art. 109 alin. (2) din Constituţie; aleşii locali – art. 56 alin. (1) şi art. 71 alin. (1) din Legea nr. 215/2001; salariaţi – potrivit art. 50 lit. g) din Legea nr. 53/2003 – Codul muncii; judecători şi procurori – potrivit art. 62 alin. (1) lit. a) şi a¹) din Legea nr. 303/2004; judecătorii constituţionali – potrivit art. 66 alin. (3) din Legea nr. 47/1992; notarii publici – potrivit art. 41 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 36/1995; practicienii în insolvenţă – potrivit art. 36 lit. h) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 86/2006; personalul auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti – Legea nr. 567/2004. Aceste considerente sunt valabile şl în cazul funcţionarilor publici, sancţiunea administrativă a suspendării de drept a raportului de serviciu fiind una care întăreşte efectul disuasiv al protejării integrităţii în funcţia publică şi a încrederii cetăţenilor în persoanele care sunt învestite cu autoritate de stat. Din categoria persoanelor amintite anterior cărora le sunt încredinţate funcţii publice, în sensul art. 54 alin. (2) din Constituţie, instituirea unui privilegiu prin abrogarea cazului de suspendare a raportului de serviciu la trimiterea în judecată pentru funcţionarii publici trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv şi raţional. Or, autorul sesizării apreciază că instituirea unui astfel de privilegiu pentru funcţionarii publici în cadrul Legii nr. 188/1999 nu este unul justificat obiectiv şl raţional, încălcându-se prevederile art. 16 alin. (1) din Constituţie. Mai mult, o prevedere care elimină sancţiunea suspendării raportului de serviciu al unui funcţionar public trimis în judecată pentru infracţiuni de o anumită gravitate este de natură să aducă atingere standardelor etice şi profesionale necesare pentru persoanele învestite cu autoritate a statului, ceea ce încalcă art. 54 alin. (2) din Constituţie. Incriminarea faptelor în legătură cu serviciul şi a faptelor de corupţie sunt consecinţe ale protecţiei penale acordate unor valori sociale deosebit de importante, aspecte confirmate şi de Decizia Curţii Constituţionale nr. 582 din 20 iulie 2016. Astfel, se poate observa o contradicţie evidentă între cerinţele de probitate pentru ocuparea unei funcţii publice, condiţii stabilite de art. 54 din Legea nr. 188/1999, şi modificarea legislativă propusă, care permite menţinerea raportului de serviciu la trimiterea în judecată a funcţionarilor publici.
Cu privire la cel de al doilea aspect criticat – dispoziţiile art. I pct. 14 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici -, autorul obiecţiei de neconstituţionalitate arată că funcţionarii publici sunt învestiţi cu exerciţiul autorităţii publice, iar raportul de serviciu al acestora ia naştere, se execută şi se stinge în condiţiile Legii nr. 188/1999, lege cu caracter organic. Tocmai de aceea, dispoziţiile referitoare la organizarea concursului de recrutare se referă în mod intrinsec la statutul funcţionarului public. Aşa cum s-a reţinut în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, „aspectele esenţiale ale ocupării posturilor funcţionarilor publici trebuie reglementate prin lege organică”. Or, dispoziţiile art. I pct. 14 din legea supusă controlului Curţii Constituţionale introduc posibilitatea ca Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, prin ordin al preşedintelui, să delege autorităţilor sau instituţiilor publice competenţa de a organiza concursuri de recrutare şi promovare pentru ocuparea funcţiilor publice de execuţie, a funcţiilor publice de conducere de şef serviciu şi şef birou, precum şi a funcţiilor publice specifice asimilate acestora. Astfel, prin soluţia legislativă criticată se ajunge la situaţia ca un aspect esenţial care vizează raportul de serviciu, reglementat de legea organică, să fie delegat printr-un act administrativ, cu caracter infralegal, ceea ce determină o stare de incertitudine juridică, aspect sancţionat prin jurisprudenţa Curţii Constituţionale.
Aşadar, autorul sesizării susţine că, pe de o parte, prevederile criticate contravin art. 1 alin. (4) din Constituţie referitor la principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat întrucât instituie posibilitatea ca preşedintele Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici să aprecieze cu privire la eliminarea competenţei legale a Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici (A.N.F.P.) de a organiza conform procedurii legale concursurile de recrutare, şi, pe de altă parte, încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţie, în componenta sa referitoare la incertitudinea şi impredictibilitatea aplicării legii, întrucât, atunci când apreciază necesitatea delegării competenţelor legale ale A.N.F.P. către autorităţi şi instituţii publice, legea nu prevede şi procedura de urmat în acest caz specific.
În ceea ce priveşte ultimul aspect criticat, autorul sesizării arată că, potrivit art. I pct. 27 din legea supusă controlului Curţii Constituţionale, funcţionarul public de conducere are prioritate la ocuparea unei funcţii publice vacante de nivel inferior, chiar şi atunci când funcţia vacantă de nivel inferior este o funcţie publică de execuţie care nu corespunde studiilor şl/sau vechimii în specialitatea funcţionarului public de conducere. În acest caz, funcţia publică de execuţie de nivel inferior va fi transformată într-o funcţie publică corespunzătoare, dacă transformarea nu afectează structura organizatorică aprobată. În comparaţie cu persoanele care îndeplinesc condiţiile de studii şi vechime pentru ocuparea funcţiei publice vacante, acordarea priorităţii la ocuparea respectivei funcţii unui funcţionar public de conducere, chiar în situaţia în care acesta nu îndeplineşte condiţiile de studii şi vechime, reprezintă un privilegiu nejustificat raţional şi obiectiv. Conform jurisprudenţei Curţii Constituţionale, deosebirea de tratament pentru situaţiile în care se află anumite categorii de persoane „trebuie să difere în esenţă pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar această deosebire de tratament trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv şi raţional”. Acest argument este susţinut şi de faptul că, în prezent, art. 99 din Legea nr. 188/1999 prevede şi alte opţiuni pentru funcţionarul public eliberat din funcţie precum: punerea la dispoziţie a funcţiilor publice vacante disponibile în cazul motivelor neimputabile funcţionarului sau transferul acestuia în interes de serviciu sau la cerere pe o altă funcţie vacantă pentru care funcţionarul corespunde cerinţelor de studii şi vechime. Prin raportare la aceste argumente, deosebirea de tratament nu este justificată, iar privilegiul creat pentru funcţionarii publici de conducere nu corespunde unui criteriu obiectiv şi raţional, încălcându-se astfel dispoziţiile art. 16 alin. (1) din Constituţie.
În conformitate cu dispoziţiile art. 16 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului, precum şi Avocatului Poporului, pentru a comunica punctul lor de vedere.
Guvernul a transmis cu Adresa nr. 5/8.094/2017, înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 12.318 din 13 decembrie 2017, punctul său de vedere, în care susţine netemeinicia criticii formulate cu privire la abrogarea suspendării raportului de serviciu al funcţionarului public ca urmare a trimiterii în judecată. Statul are obligaţia de a impune standarde etice şi profesionale, în special celor chemaţi să îndeplinească activităţi ori servicii de interes public şi cu atât mai mult celor care înfăptuiesc acte de autoritate publică, adică acei agenţi publici sau privaţi care sunt învestiţi şi au abilitarea de a invoca autoritatea statului în îndeplinirea anumitor acte sau sarcini. Prin urmare, deşi reprezintă indiscutabil o diminuare a standardelor în materie de Integritate şl probitate morală în exercitarea funcţiei publice, Guvernul consideră că „nu orice diminuare a acestor standarde reprezintă în mod automat şi o încălcare a principiilor statului de drept, marja de apreciere a fluctuaţiei standardelor în materie fiind de competenţa exclusivă a legiuitorului şi constituind o problemă de oportunitate”.
Cu privire la critica ce vizează încălcarea art. 16 alin. (1) din Constituţie, prin crearea unui privilegiu nejustificat prin raportare la standardele de integritate şi probitate aplicabile membrilor Guvernului, aleşilor locali, salariaţilor, judecătorilor şi procurorilor, judecătorilor constituţionali, notarilor, practicienilor în insolvenţă, personalului de specialitate al instanţelor judecătoreşti, Guvernul consideră că „instituirea unui regim diferit în cazul funcţionarilor publici poate apărea ca fiind justificată”.
În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a art. 54 alin. (2) din Constituţie, Guvernul apreciază că dispoziţiile criticate nu pot fi calificate de natură a aduce atingere acestor prevederi constituţionale, care fac referire la manifestarea fidelităţii faţă de ţară, ca dimensiune firească a activităţii funcţionarilor publici şi consacrarea formală a acesteia prin depunerea jurământului.
Referitor la critica art. I pct. 14 privitoare la introducerea posibilităţii de delegare a competenţei de organizare a concursului pentru ocuparea funcţiilor publice prin ordin al preşedintelui A.N.F.P., având în vedere jurisprudenţa Curţii Constituţionale (Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010 şi Decizia nr. 392 din 2 iulie 2014) şi ţinând seama de faptul că textul criticat se referă la momentul accesului/ocupării efective a funcţiilor publice prin concurs de recrutare/promovare, Guvernul arătă că argumentele reţinute de Curte privind principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat şi cele privind reglementarea numai prin lege a elementelor privind statutul funcţionarilor publici sunt aplicabile şi în speţa de faţă, astfel că, sub acest aspect, „critica de neconstituţionalitate ar putea fi considerată ca fiind întemeiată”.
Privitor la încălcarea principului egalităţii în drepturi prin transformarea unei funcţii de nivel inferior pentru a corespunde studiilor şi/sau vechimii funcţionarului public de conducere prin art. I pct. 27 din legea criticată, Guvernul arătă că „accesul la funcţia publică trebuie să se facă prin examen/concurs, şi nu prin alte modalităţi, deoarece s-ar ocoli chiar această cerinţă constituţională, ajungându-se la situaţii de discriminare sub aspectul accesului la funcţia publică”. În acest sens Curtea, prin Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009, a statuat că statul are obligaţia „de a reglementa condiţii obiective şi nediscriminatorii, de natură a garanta accesul la un loc de muncă”. Acest considerent este aplicabil şi situaţiei de faţă, astfel încât „în măsura în care legiuitorul nu garantează condiţii nediscriminatorii şi cu privire la modalitatea de ocupare a funcţiei publice, textul criticat poate prezenta vicii de neconstituţionalitate prin raportare la art. 16 din Constituţie.”
Preşedinţii Senatului şi Camerei Deputaţilor nu au comunicat punctul lor de vedere cu privire la obiecţia de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al Guvernului, raportul judecătorului-raportor, dispoziţiile Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, precum şi prevederile Constituţiei, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, art. 10, art. 15, art. 16 şi art. 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra constituţionalităţii prevederilor legale criticate.
Deşi prin actul de sesizare al Curţii Constituţionale autorul obiecţiei de neconstituţionalitate formulează o obiecţie cu privire la Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, din conţinutul actului rezultă că obiect al criticilor de neconstituţionalitate îl constituie doar dispoziţiile art. I pct. 14, 18, 22 şi 27 din legea menţionată.
Autorul sesizării susţine că dispoziţiile criticate contravin prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (3), (4) şi (5), art. 16 alin. (1) şi ale art. 54 alin. (2) din Constituţie.
În vederea soluţionării prezentei sesizări, Curtea procedează, mai întâi, la verificarea admisibilităţii acesteia. Analiza îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a sesizării trebuie realizată prin raportare la art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, potrivit căruia „Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori.” Astfel, se constată că actul supus controlului de constituţionalitate este o lege adoptată de Parlamentul României, sesizarea fiind formulată de Preşedintele României, care, potrivit dispoziţiilor legale, întruneşte calitatea de titular al sesizării.
Propunerea de lege pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor public a fost iniţiată de un număr de 8 deputaţi şi senatori şi înaintată Senatului, în calitate de primă Cameră sesizată, la data de 27 aprilie 2015. Iniţiativa legislativă este justificată în Expunerea de motive de necesitatea „întăririi respectării principiilor egalităţii de şanse, nediscriminării şi echităţii între funcţionarii publici”. Se arată, printre altele, că: „Pentru a înlătura discriminarea între personalul contractual şi funcţionarii publici, propunem ca la art. 86 alin. (2), suspendarea raportului de serviciu pentru săvârşirea unei infracţiuni de natura celor prevăzute la art. 54 lit. h), să fie opţională şi nu obligatorie cum este în forma actuală, cu atât mai mult cu cât în cazul în care funcţionarul public îşi reia activitatea după achitare sau încetarea procesului penal, este obligatorie achitarea drepturilor salariale aferente perioadei de suspendare.” Se propune, de asemenea, completarea art. 98 în sensul posibilităţii continuării activităţii după pensionare, justificat de „necesitatea continuării şi/sau finalizării unor proiecte în care funcţionarii publici sunt implicaţi prin natura funcţiei deţinute; pentru asigurarea funcţionării în bune condiţii a activităţii în instituţiile publice, în cazul vacantării, într-o anumită perioadă, a unui număr mai mare de posturi publice; pentru eliminarea unor inechităţi în ceea ce priveşte posibilitatea continuării activităţii după împlinirea vârstei standard de pensionare, între funcţionarii publici şi alte categorii profesionale (medici, profesori etc.)”.
Propunerea legislativă a primit Avizul Consiliului Legislativ, adoptat la data de 25 martie 2015, prin care această autoritate a avizat favorabil iniţiativa, cu unele observaţii punctuale. În ceea ce priveşte „pretinsa discriminare creată datorită aplicării unui tratament juridic diferit funcţionarilor publici faţă de celelalte categorii de funcţionari sub aspectul suspendării raportului de serviciu”, Consiliul Legislativ, având în vedere finalitatea normei în forma aflată în vigoare, astfel cum a fost reţinută în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, a sugerat renunţarea la modificarea propusă.
Propunerea legislativă a fost aprobată de Senatul României, în data de 29 iunie 2015, şi trimisă spre Camera decizională. La 22 iunie 2016, Camera Deputaţilor, în temeiul art. 75 şi art. 76 alin. (1) din Constituţie, a adoptat legea şi a trimis-o spre promulgare Preşedintelui României în data de 2 iulie 2016.
În termenul legal, Guvernul României a formulat obiecţie de neconstituţionalitate, care a fost admisă de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 667 din 9 noiembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 57 din 19 ianuarie 2017.
În procedura de reexaminare a legii, a fost eliminată norma declarată neconstituţională, legea fiind adoptată de cele două Camere ale Parlamentului, în şedinţele din 27 februarie 2017 (Senatul), respectiv 25 aprilie 2017 (Camera Deputaţilor). Legea a fost trimisă spre promulgare Preşedintelui României, care la data de 15 mai 2017 a formulat cerere de reexaminare, prin care arată că nu se justifică intervenţia legislativă prevăzută la art. I pct. 18 şi pct. 22, care abrogă dispoziţiile referitoare la suspendarea raportului de serviciu al funcţionarului public ca urmare a trimiterii în judecată. În ceea ce priveşte aplicarea în timp a dispoziţiilor privitoare la suspendarea raporturilor de serviciu, Preşedintele a susţinut că se impune şi reanalizarea art. II alin. (1) din legea transmisă la promulgare, întrucât norma este lipsită de claritate, putând genera interpretări diferite în practică, mai ales prin raportare la art. I pct. 22 din lege. De asemenea, Preşedintele a apreciat că ar trebui reanalizate şi intervenţiile legislative prin care sunt modificate unele prerogative ale Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici (A.N.F.P.) ce au drept consecinţă diminuarea influenţei sale în procesul de recrutare a funcţionarilor publici şi de management al funcţiei publice.
Legea a fost reexaminată de cele două Camere ale Parlamentului şi adoptată, cu amendamente privind art. II alin. (1), atât de Senat, în data de 30 octombrie 2017, cât şi de Camera Deputaţilor, în data de 14 noiembrie 2017. În dată de 20 noiembrie 2017, legea a fost trimisă pentru promulgare Preşedintelui României, care, în termenul prevăzut de lege, a formulat obiecţia de neconstituţionalitate care constituie obiectul prezentului dosar.
Analiza criticii referitoare la dispoziţiile art. I pct 18 şi 22 privind abrogarea suspendării raportului de serviciu al funcţionarului public ca urmare a trimiterii în judecată prin raportare la prevederile art. 1 alin. (3) şi (4), art. 16 alin. (1) şi art. 54 alin. (2) din Constituţie. Funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală, administraţia publică locală şi autorităţile administrative autonome. Printre principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice, enumerate de art. 3 din Legea nr. 188/1999, sunt principiul legalităţii, imparţialităţii şi obiectivităţii şi principiul responsabilităţii, în conformitate cu prevederile legale. În ceea ce priveşte legalitatea, aceasta este de esenţa activităţii statului, a administraţiei în ansamblul ei. Însuşi modul de definire a administraţiei publice, de către majoritatea autorilor de specialitate, face referire la realizarea funcţiei publice prin punerea în aplicare, respectiv executarea legii, în limitele stabilite de aceasta. Principiul legalităţii exprimă în conţinutul lui două exigenţe ale statului de drept: obligaţia tuturor subiectelor de drept de a respecta normele juridice în vigoare, precum şi de a respecta ierarhia acestora în sistemul normativ intern. De aceea, în mod firesc, textul prevede, ca primă trăsătură a serviciului public pe care îl prestează funcţionarul public, realizarea lui în conformitate cu dispoziţiile legii.
În strânsă legătură cu legalitatea acţiunii administraţiei şi, implicit, a funcţionarilor săi, sunt imparţialitatea şi obiectivitatea serviciului public. Imparţialitatea este o trăsătură care îşi află legitimitatea în chiar norma constituţională, mai precis în art. 16 alin. (1) şl (2), care garantează egalitatea tuturor cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi discriminări, precum şi faptul că nimeni nu este mai presus de lege. Caracterul imparţial şi obiectiv al serviciului public derivă din calitatea serviciilor publice de a asigura egalitatea de tratament a cetăţenilor în faţa autorităţilor şi instituţiilor publice, principiu în temeiul căruia funcţionarii publici au îndatorirea de a aplica acelaşi regim juridic în situaţii identice sau similare. Sub acest aspect, Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici consacră, la art. 3 lit. e), imparţialitatea şi independenţa – principiu conform căruia funcţionarii publici sunt obligaţi să aibă o atitudine obiectivă, neutră faţă de orice interes politic, economic, religios sau de altă natură, în exercitarea funcţiei publice, profesionalismul – principiu conform căruia funcţionarii publici au obligaţia de a îndeplini atribuţiile de serviciu cu responsabilitate, competenţă, eficienţă, corectitudine şi conştiinciozitate, şi integritatea morală – principiu conform căruia funcţionarilor publici le este interzis să solicite sau să accepte, direct ori indirect, pentru ei sau pentru alţii, vreun avantaj ori beneficiu în considerarea funcţiei publice pe care o deţin, sau să abuzeze în vreun fel de această funcţie.
Calitatea profesională şi morală a persoanei care îşi desfăşoară activitatea în structurile administraţiei publice, în calitate de funcţionar public, constituie fundamentul responsabilităţii acesteia, respectiv convingerea interioară privind misiunea care îi revine, în funcţia cu care a fost învestită. Aceste calităţi se află în strânsă legătură cu procesul de recrutare, promovare şi păstrare în corpul profesional al funcţionarilor publici. Cu alte cuvinte, pentru a garanta caracterul profesionist al serviciului public, statul trebuie să ia măsuri în scopul asigurării profesionalismului celor care îl realizează, pe de o parte, precum şi a calităţii prestaţiilor serviciului public, pe de altă parte.
Corolar al acestor principii, se regăseşte în teoria actului administrativ, cu caracter de constantă a dreptului administrativ, faptul că actul administrativ se bucură de trei prezumţii, respectiv prezumţia de legalitate – conformitatea cu legea, prezumţia de veridicitate – conformitatea cu adevărul şi prezumţia de autenticitate – presupunerea că emană de la organul indicat prin forma exterioară a actului.
Potrivit art. 2 din Legea nr. 188/1999, funcţionarii publici desfăşoară activităţi care implică exercitarea unor prerogative de putere publică. Aceştia sunt numiţi în funcţie printr-un act administrativ unilateral emis de o autoritate sau instituţie publică, ca urmare a promovării unui concurs, fiind selectaţi pe criterii de competenţă profesională. Mai mult, astfel cum se precizează în art. 1 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, funcţionarul public îşi desfăşoară activitatea în folosul serviciului public pe care îl deserveşte, în interesul cetăţenilor, precum şi al autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală.
În ceea ce priveşte recrutarea în funcţia publică, legea prevede condiţia lipsei antecedentelor penale, dispoziţiile art. 54 lit. h) din Legea nr. 188/1999 enumerând infracţiunile care atrag incompatibilitatea cu exercitarea unei funcţii publice: infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciu, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea.
Enumerarea din text este enunţiativă, nu limitativă, în sensul că se trimite la orice altă infracţiune săvârşită cu intenţie care ar atrage incompatibilitatea cu exercitarea unei funcţii publice. Însă, Curtea observă că formula redacţională nu impune lipsa oricărui antecedent penal, ci doar a acelor antecedente care ar face incompatibilă persoana cu funcţia pe care ar urma să o exercite.
Potrivit dispoziţiilor art. 86 alin. (1) din lege, „Răspunderea funcţionarului public pentru infracţiunile săvârşite în timpul serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă se angajează potrivit legii penale”. În acest sens, Curtea reţine că art. 98 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 188/1999 stabileşte unul dintre cazurile de încetare de drept a raportului de serviciu al funcţionarului public, respectiv la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti prin care s-a dispus una dintre următoarele soluţii: fie condamnarea pentru o faptă prevăzută la art. 54 lit. h) din Legea nr. 188/1999, caz în care nu prezintă relevanţă pedeapsa aplicată, importantă fiind doar stabilirea pe cale judecătorească a răspunderii penale a funcţionarului public şi condamnarea acestuia pentru una dintre infracţiunile enumerate; fie aplicarea unei pedepse privative de libertate, din formularea acestei a doua teze a textului înţelegându-se că legiuitorul a avut în vedere hotărâri definitive prin care s-a dispus aplicarea unei pedepse privative de libertate pentru săvârşirea oricărei infracţiuni prevăzute de Codul penal sau legile penale speciale.
Potrivit dispoziţiilor art. 86 alin. (2) din lege, „În cazul în care funcţionarul public este trimis în judecată pentru săvârşirea unei infracţiuni de natura celor prevăzute la art. 54 lit. h), persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică va dispune suspendarea funcţionarului public din funcţia publică pe care o deţine”, iar în temeiul alin. (3) al aceluiaşi articol „In cazul în care s-a dispus clasarea sau renunţarea la urmărirea penală ori achitarea sau renunţarea la aplicarea pedepsei ori amânarea aplicării pedepsei, precum şi în cazul încetării procesului penal, suspendarea din funcţia publică încetează, iar funcţionarul public respectiv îşi va relua activitatea în funcţia publică deţinută anterior şi îi vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare”.
De asemenea, art. 94 alin. (1) lit. f) şi m) din lege prevede că „Raportul de serviciu se suspendă de drept atunci când funcţionarul public se află în una dintre următoarele situaţii: […] f) este arestat preventiv sau se află în arest la domiciliu; […] m) în cazul în care s-a dispus trimiterea în judecată pentru săvârşirea unei infracţiuni de natura celor prevăzute la art. 54 lit. h).”
Având în vedere conţinutul normativ al dispoziţiilor de lege menţionate, Curtea reţine că, începând cu data de 1 februarie 2014, data intrării în vigoare a noului Cod de procedură penală, rechizitoriul reprezintă atât actul prin care se dispune trimiterea în judecată a inculpatului, la terminarea urmăririi penale, cât şi actul de sesizare a instanţei de judecată, potrivit dispoziţiilor alin. 327 lit. a) şi art. 329 alin. (1) din Codul de procedură penală. Conform art. 15 din Codul de procedură penală, acţiunea penală se pune în mişcare şi se exercită când există probe din care rezultă presupunerea rezonabilă că o persoană a săvârşit o infracţiune şi nu există cazuri care împiedică punerea în mişcare sau exercitarea acesteia. Ulterior, atunci când constată că au fost respectate dispoziţiile legale care garantează aflarea adevărului, că urmărirea penală este completă şi există probele necesare şi legal administrate, procurorul, în temeiul art. 327 lit. a) din Codul de procedură penală, emite rechizitoriul prin care dispune trimiterea în judecată, dacă din materialul de urmărire penală rezultă că fapta există, că a fost săvârşită de inculpat şi că acesta răspunde penal (a se vedea în acest sens şi Decizia nr. 270 din 23 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 420 din iunie 2015).
În acord cu literatura juridică şi jurisprudenţa constantă a Curţii, suspendarea funcţionarului public din funcţia publică pe care o deţine, în cazul în care s-a dispus trimiterea în judecată a acestuia, reprezintă o măsură administrativă care are ca finalitate protejarea autorităţii sau a instituţiei publice faţă de pericolul continuării activităţii ilicite şi al extinderii consecinţelor periculoase ale faptei penale săvârşite de către funcţionarul public.
Curtea observă că, în funcţie de categoria socio-profesională vizată, legiuitorul a reglementat această sancţiune, după cum urmează:

– Constituţia prevede, la art. 96 alin. (3), suspendarea de drept a Preşedintelui României de la data adoptării hotărârii Parlamentului de punere sub acuzare pentru săvârşirea infracţiunii de înaltă trădare;

– Constituţia prevede, la art. 109 alin. (2), în ceea ce priveşte membrul Guvernului, că trimiterea în judecată atrage suspendarea lui din funcţie;

– Legea nr. 53/2003 – Codul muncii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 345 din 18 mai 2011, cu modificările şi completările ulterioare, prevede la art. 52 alin. (1) lit. b) teza a doua că, în ceea ce priveşte contractul individual de muncă, acesta poate fi suspendat din iniţiativa angajatorului în cazul în care salariatul a fost trimis în judecată pentru fapte penale incompatibile cu funcţia deţinută, până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti; prima teză a art. 52 alin. (1) lit. b) care prevedea posibilitatea suspendării contractului de muncă în cazul în care angajatorul a formulat plângere penală împotriva salariatului a fost constatată neconstituţională prin Decizia nr. 279 din 23 aprilie 2015, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 431 din 17 iunie 2015;

– Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 826 din 13 septembrie 2005, prevede la art. 62 alin. (1) lit. a) că judecătorul sau procurorul este suspendat din funcţie când a fost trimis în judecată pentru săvârşirea unei infracţiuni; în temeiul art. 66 alin. (4) din aceeaşi lege, măsura este aplicabilă şi magistraţilor-asistenţi;

– Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 807 din 3 decembrie 2010, reglementează la art. 66 alin. (3) că, de la data trimiterii în judecată penală, judecătorul Curţii Constituţionale este suspendat de drept din funcţia sa;

– Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 238 din 3 aprilie 2014, care la art. 54 prevede că, de la data trimiterii în judecată penală, membrii Curţii de Conturi şi auditorii publici externi sunt suspendaţi de drept din funcţiile lor;

– Legea nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 277 din 15 aprilie 2014, prevede la art. 31 alin. (3) că Avocatul Poporului sau adjuncţii săi vor fi suspendaţi din funcţie, de drept, până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti, dacă sunt arestaţi ori trimişi în judecată penală;

– Legea nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea şi al personalului care funcţionează în cadrul Institutului Naţional de Expertize Criminalistice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1197 din 14 decembrie 2004, respectiv art. 48 alin. (1) lit. a) care prevedea suspendarea personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea când a fost pusă în mişcare acţiunea penală împotriva sa prin ordonanţă sau rechizitoriu, normă declarată neconstituţională prin Decizia nr. 270 din 23 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 420 din 12 iunie 2015, care la paragraful 28 a menţionat că „personalul auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea este suspendat din funcţie când a fost trimis în judecată pentru săvârşirea unei infracţiuni”;

– Legea nr. 269/2003 privind Statutul Corpului diplomatic şi consular al României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 441 din 23 iunie 2003, la art. 60 statuează că, dacă s-a dispus punerea în mişcare a acţiunii penale împotriva unui membru al Corpului diplomatic şi consular al României pentru o infracţiune de natură să îl facă incompatibil cu statutul său, ministrul afacerilor externe va lua măsura suspendării raporturilor de muncă;

– Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2004 privind Statutul personalului vamal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 23 martie 2004, prevede la art. 34 alin. (2) că reglementările prin care se stabilesc drepturi, îndatoriri şi incompatibilităţi specifice, precum şi cele referitoare la funcţiile publice privind personalul vamal se completează, de drept, cu normele generale prevăzute de Legea nr. 188/1999, cu modificările şi completările ulterioare, deci inclusiv cele referitoare la suspendarea raportului de serviciu la data trimiterii în judecată;

– Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 86/2006 privind organizarea activităţii practicienilor în insolvenţă, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 724 din 13 octombrie 2011, prevede la art. 36 lit. h) suspendarea calităţii de practician în insolvenţă în cazul în care împotriva practicianului s-a pus în mişcare acţiunea penală sau s-a dispus trimiterea în judecată pentru săvârşirea unei infracţiuni de natură să aducă atingere prestigiului profesiei, până la pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti definitive.

Din analiza dispoziţiilor legale referitoare la suspendarea raporturilor de muncă/serviciu pe parcursul unui proces penal, în cazul trimiterii în judecată, Curtea reţine că soluţiile legislative diferă în ceea ce priveşte intervenţia acestei sancţiuni administrative. Astfel, în funcţie de efectul juridic pe care îl produce trimiterea în judecată penală, suspendarea este obligatorie, operând de drept, în cazul Preşedintelui României (în cazul exclusiv prevăzut de Constituţie), a miniştrilor, judecătorilor, procurorilor, magistraţilor-asistenţi, judecătorilor Curţii Constituţionale, Avocatului Poporului sau adjuncţilor săi, membrilor Curţii de Conturi şi auditorilor publici externi, practicienilor în insolvenţă, membrilor Corpului diplomatic şi consular al României, personalului vamal, precum şi în cazul funcţionarilor publici, sau facultativă, la latitudinea angajatorului, în cazul salariaţilor cu contracte de muncă Individuale.
De asemenea, Curtea constată că sunt situaţii în care suspendarea este obligatorie, operând de drept, pentru ipoteza punerii în mişcare a acţiunii penale împotriva unui membru al Corpului diplomatic şi consular al României sau a unui practician în insolvenţă.
În ipoteza funcţionarului public, persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică – şi anume conducătorul autorităţii sau instituţiei publice – este cea care dispune suspendarea atunci când infracţiunea pentru care funcţionarul public a fost trimis în judecată penală face parte din categoria infracţiunilor prevăzute la art. 54 lit. h) din Legea nr. 188/1999. Formula de reglementare este imperativă, în sensul că suspendarea nu reprezintă o aptitudine pe care o are la îndemână conducătorul unei autorităţi sau instituţii publice, ci o obligaţie care rezultă din redactarea imperativă a textului, sancţiunea administrativă operând de iure.
Pe de altă parte, în prezent, în cursul procesului penal, suspendarea raporturilor de muncă intervine doar în cazul în care s-a luat măsura arestării preventive ori a arestului la domiciliu în ceea ce îi priveşte pe primari, viceprimari, consilieri locali şi consilieri judeţeni [art. 56 alin. (1) şi art. 71 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001], executori judecătoreşti [art. 50 alin. (1) din Legea nr. 188/2000 privind executorii judecătoreşti], notari publici [art. 41 alin. (1) lit. g) din Legea notarilor publici şi a activităţii notariale nr. 36/1995], funcţionari parlamentari [art. 61 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 7/2006 privind statutul funcţionarului public parlamentar] şi poliţişti [art. 27²⁵ lit. a) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului].
Asupra constituţionalităţii dispoziţiilor de lege care instituie sancţiunea administrativă a suspendării din funcţie în cazul săvârşirii unor presupuse fapte penale, Curtea s-a pronunţat prin mai multe decizii, constatând caracterul constituţional al acestora.
Referitor la invocarea prevederilor art. 23 alin. (11) din Legea fundamentală, poate fi amintită, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 676 din 18 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 416 din 22 iunie 2010, prin care Curtea a statuat, în acord cu jurisprudenţa sa anterioară (Decizia nr. 48 din 4 februarie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 192 din 26 martie 2003), că sancţiunea administrativă a suspendării funcţionarului public din funcţia publică pe care acesta o deţine, în cazul în care s-a dispus trimiterea în judecată a acestuia, are ca finalitate protejarea autorităţii sau a instituţiei publice faţă de pericolul continuării activităţii ilicite şi al extinderii consecinţelor periculoase ale faptei penale săvârşite de către funcţionarul public. Totodată, Curtea a observat că, ţinând cont de natura administrativă a acestei măsuri, nu sunt incidente prevederile constituţionale şi convenţionale care instituie prezumţia de nevinovăţie, care va trebui însă respectată pe tot parcursul desfăşurării întregului proces penal pornit împotriva respectivului funcţionar public, până la rămânerea definitivă a hotărârii de condamnare. În plus, măsura suspendării din funcţie se aplică tuturor funcţionarilor publici aflaţi în situaţia prevăzută în ipoteza normei legale. De asemenea, Curtea a precizat că stabilirea compatibilităţii prevederilor din legislaţia naţională cu cele cuprinse în acte emise de instituţiile Uniunii Europene nu poate fi realizată de instanţa de contencios constituţional, ci revine, în cadrul operaţiunii de interpretare şi aplicare a legii, judecătorului învestit cu soluţionarea litigiului în cursul soluţionării căruia a fost ridicată excepţia de neconstituţionalitate.
Curtea a reţinut prin Decizia nr. 302 din 28 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 500 din 7 iulie 2015, că, referitor la suspendarea din funcţie a funcţionarilor publici ca urmare a trimiterii în judecată pentru săvârşirea anumitor infracţiuni, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, prin Decizia de inadmisibilitate din 22 noiembrie 2011, pronunţată în Cauza Ţehanciuc împotriva României, a observat că autoritatea publică ce dispune măsura suspendării din funcţie nu pretinde că reclamantul a comis vreun act ilegal şi nimic din decizia sa nu indică vreo apreciere sau antepronunţare a vinovăţiei reclamantului cu privire la acuzaţiile penale aduse împotriva acestuia. Într-adevăr, suspendarea sa este obligatorie şi automată potrivit Legii nr. 188/1999, însă nimic din această lege nu arată că scopul măsurii atacate de suspendare este punitiv, ci mai degrabă de precauţie şi provizoriu, în măsura în care priveşte apărarea interesului public, prin suspendarea din funcţie a unei persoane acuzate de comiterea unei infracţiuni de serviciu şi astfel de prevenire a altor posibile acte similare sau consecinţe ale unor asemenea acte.
Prin Decizia nr. 481 din 6 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 408 din 30 mai 2008, Curtea a reţinut că măsura suspendării din funcţie se aplică tuturor funcţionarilor publici aflaţi în situaţia prevăzută în ipoteza normei legale, şi anume în cazul în care s-a pus în mişcare acţiunea penală pentru săvârşirea uneia dintre infracţiunile contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie, care i-ar face incompatibili cu exercitarea funcţiei publice. Aşa fiind, nu poate fi reţinută critica de neconstituţionalitate privind încălcarea art. 16 alin. (1) din Constituţie referitor la egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări.
Cu privire la critica referitoare la prevederile art. 41 din Constituţie privind dreptul la muncă, prin Decizia nr. 921 din 16 septembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 718 din 22 octombrie 2008, Curtea a reţinut că aceasta este neîntemeiată, deoarece nu se poate susţine că suspendarea din funcţie sau suspendarea de drept a raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici în cazul trimiterii în judecată pentru săvârşirea unei infracţiuni de natura celor prevăzute la art. 54 lit. h) din Legea nr. 188/1999 ar contraveni principiului alegerii libere a profesiei, a meseriei, a ocupaţiei sau a locului de muncă, deoarece, pe de o parte măsura suspendării este temporară, iar pe de altă parte este justificată de trimiterea în judecată a funcţionarului public pentru infracţiuni de o gravitate deosebită.
Totodată, prin Decizia nr. 539 din 27 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 361 din 2 iunie 2010, Curtea a constatat că textele de lege criticate nu aduc atingere nici dispoziţiilor art. 47 din Constituţie, observând în acest sens că, potrivit art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, dacă instanţa judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcţia publică încetează, iar funcţionarul public respectiv îşi va relua activitatea în funcţia publică deţinută anterior şi îi vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.
Conceptul „statului de drept”, consacrat de art. 1 alin. (3) din Constituţie, presupune, pe de o parte, capacitatea statului de a asigura cetăţenilor servicii publice de calitate şl de a crea mijloacele pentru a spori încrederea acestora în instituţiile şi autorităţile publice. Aceasta presupune obligaţia statului de a impune standarde etice şi profesionale, în special celor chemaţi să îndeplinească activităţi ori servicii de interes public şi, cu atât mai mult, celor care înfăptuiesc acte de autoritate publică, adică pentru acei agenţi publici sau privaţi care sunt învestiţi şi au abilitarea de a invoca autoritatea statului în îndeplinirea anumitor acte sau sarcini. Statul este dator să creeze toate premisele – iar cadrul legislativ este una dintre ele – pentru exercitarea funcţiilor sale de către profesionişti care îndeplinesc criterii profesionale şi de probitate morală. (Decizia nr. 582 din 20 iulie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 731 din 21 septembrie 2016, paragraful 53).
Pornind de la premisa că stabilirea standardelor de integritate a funcţiei publice constituie o chestiune de oportunitate care intră în marja de apreciere a legiuitorului, unica autoritate decizională în crearea cadrului legal corespunzător protejării acestei valori sociale şi considerând că nu orice diminuare a acestor standarde reprezintă automat o încălcare a prevederilor constituţionale, Curtea urmează a analiza în ce măsură abrogarea normelor din legea-cadru a statutului funcţionarului public referitoare la o garanţie a integrităţii şi probităţii morale a persoanei care ocupă această funcţie afectează principii sau valori constituţionale.
În primul rând, Curtea constată că, prin intervenţia sa, legiuitorul nu optează pentru o modificare a standardului de integritate, în sensul transformării suspendării de drept a raportului de serviciu al funcţionarului public în cazul trimiterii în judecată într-o suspendare facultativă, lăsată la latitudinea persoanei care are competenţa legală de numire în funcţia publică, care poate aprecia cu privire la efectele pe care o astfel de măsură le are asupra activităţii şi imaginii publice a autorităţii, ci elimină pur şi simplu standardul de integritate consacrat de normele în vigoare.
Or, Curtea nu poate trece cu vederea împrejurarea că pentru alte categorii de funcţionari publici cu statute speciale, precum şi pentru judecători, procurori, persoane care ocupă funcţii publice numite sau alese, dar şi profesii liberale sau simpli salariaţi, legiuitorul a prevăzut consecinţe juridice asupra raporturilor de muncă în cazul în care o procedură judiciară penală se află în desfăşurare. De vreme ce pentru miniştri, judecători, procurori, magistraţi-asistenţi, judecători ai Curţii Constituţionale, Avocatul Poporului, membri ai Curţii de Conturi şi auditori publici externi, practicieni în insolvenţă, membri ai Corpului diplomatic şi consular al României, personalul vamal, salariaţi cu contracte de muncă individuale sau avocaţi, legea prevede suspendarea contractului, raportului de muncă sau raportului de serviciu, după caz, în ipoteza trimiterii în judecată sub acuzaţia săvârşirii unei fapte penale, suspendare care operează de drept sau facultativ, după caz, nimic nu justifică crearea unui regim juridic mai favorabil sub aspectul incidenţei măsurii administrative a suspendării raportului de serviciu în cazul funcţionarilor publici, care în egală măsură sunt ţinuţi de respectarea unei conduite în deplină legalitate şi integritate, aşa cum aceste principii au fost configurate la paragrafele 27-29 din prezenta decizie.
Având în vedere că funcţia publică implică ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică, standardele privind integritatea şi deontologia funcţionarului public trebuie să fie astfel stabilite încât faptele penale săvârşite de acesta în timpul ocupării unei funcţii publice să nu se răsfrângă asupra instituţiei publice. Aceste standarde privind integritatea şi deontologia profesională se menţin atât în situaţia în care există o condamnare definitivă a acestuia de către instanţa de judecată, fiind înlăturată prezumţia de nevinovăţie, cât şi în situaţia în care funcţionarul public este trimis în judecată pentru infracţiuni de o gravitate deosebită, în acest ultim caz nefiind înlăturată prezumţia de nevinovăţie.
Cele două situaţii diferite reclamă soluţii juridice diferite pentru protejarea aceleiaşi valori sociale – integritatea/ probitatea persoanei care deţine această calitate şi prestează un serviciu public, exercitând autoritatea publică cu care a fost învestită de stat. Atunci când intervine condamnarea penală, deci o certitudine a comiterii infracţiunii, este înlăturată prezumţia de nevinovăţie şi raportul de serviciu încetează de drept. Atunci când intervine trimiterea în judecată sau arestul preventiv, deci există o suspiciune rezonabilă cu privire la comiterea unor infracţiuni, nu este înlăturată prezumţia de nevinovăţie, dar nu se poate reţine că autoritatea şi integritatea funcţiei publice nu sunt afectate, motiv pentru care legiuitorul a instituit regula suspendării raportului de serviciu pentru funcţionarul în cauză. însă elementul comun care conduce la protejarea autorităţii şi integrităţii funcţiei publice este faptul că funcţionarul public condamnat definitiv sau trimis în judecată nu mai poate desfăşura atribuţiile de serviciu, fie cu caracter definitiv (în cazul certitudinii comiterii unor infracţiuni), fie cu caracter temporar (numai pe perioada în care a existat suspiciunea comiterii unor infracţiuni).
Formularea unei acuzaţii penale, urmată de luarea măsurii preventive a arestului şl/sau de trimiterea în judecată, nu înlătură prezumţia de nevinovăţie a persoanei acuzate penal, dar o plasează temporar în afara cadrului legal de exercitare a funcţiei publice. De aceea, doar condamnarea este cea care determină pierderea integrităţii/probităţii, element fundamental al exercitării autorităţii publice fără de care persoana care ocupă respectiva funcţie publică nu mai are legitimitatea de a-şi continua activitatea. Etapa intermediară a procesului penal, cea în care se dispune măsura preventivă a arestului sau cea în care se declanşează cercetarea judecătorească vizează indirect valoarea protejată, respectiv Integritatea/probitatea persoanei care deţine calitatea de funcţionar public, fără a avea un caracter definitiv asupra acesteia. Luarea măsurii preventive a arestului sau trimiterea în judecată este cea care determină schimbarea situaţiei juridice a persoanei care exercită autoritatea publică şl îi suspendă cu caracter temporar, din punct de vedere legal şi moral, calitatea de a ocupa funcţia cu care a fost învestită. Pe de altă parte, chiar dacă prezumţia de nevinovăţie a acesteia nu este desfiinţată până la pronunţarea unei hotărâri definitive de condamnare, întrucât există îndoieli rezonabile cu privire la bună-credinţă şi loialitatea funcţionarului public în exercitarea atribuţiilor ce îi revin, în această perioadă, acestuia nu i se mai poate încredinţa de către stat exerciţiul autorităţii publice, persoana pierzând temporar legitimitatea de a reprezenta interesele generale pe care legea o obligă să le protejeze.
Aşa fiind, Curtea constată că modificarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, respectiv abrogarea suspendării de drept a raportului de serviciu al funcţionarului public ca urmare a trimiterii în judecată, fără înlocuirea sa cu o altă formă de protecţie a funcţiei publice sub aspectul integrităţii şi probităţii morale a persoanei care o ocupă, stabileşte un tratament juridic diferit aplicabil unor persoane aflate în aceeaşi situaţie juridică, respectiv deţin calitatea de funcţionari publici şi sunt supuse unei proceduri judiciare penale, în care a fost dispusă măsura trimiterii în judecată. Dispoziţiile abrogatoare nu au nicio justificare obiectivă şl rezonabilă, ci, din contră, dovedesc o distincţie aleatorie pe care legiuitorul o realizează cu privire la persoane care au calitatea de funcţionari publici, operând o modificare legislativă în domeniul cadru de reglementare, care protejează valori sociale identice sau similare.
Măsura este discutabilă cu atât mai mult cu cât reglementarea în vigoare nu prevede suspendarea raportului de serviciu a funcţionarilor publici trimişi în judecată sub acuzaţia săvârşirii oricărei infracţiuni, ci doar a celor care se încadrează expres în ipoteza normei (infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice), deci acele Infracţiuni apreciate de legiuitor ca având o gravitate sporită, care afectează valori sociale Importante şi a căror comitere prejudiciază încrederea cetăţenilor în autorităţile statului.
Tratamentul juridic instituit de noua reglementare este cu atât mai puţin justificabil şi proporţional, din perspectiva scopului reglementării, cu cât în cazul salariaţilor cu contracte de muncă individuale, persoane fizice supuse unor raporturi de muncă de drept privat, guvernate de Codul muncii, angajatorul are la dispoziţie posibilitatea de a dispune suspendarea raportului de muncă în cazul în care trimiterea în judecata penală ar aduce atingere/prejudicii desfăşurării normale a activităţii sale, în vreme ce pentru funcţionarul public care exercită, în condiţiile legii, prerogative de putere publică, raportul de serviciu poate continua fără nicio consecinţă.
Întrucât egalitatea în faţa legii presupune instituirea unui tratament egal pentru situaţii care, în funcţie de scopul urmărit, nu sunt diferite, acest principiu nu exclude ci, dimpotrivă, presupune soluţii diferite pentru situaţii diferite. Cu alte cuvinte, un tratament diferit nu poate fi doar expresia aprecierii exclusive a legiuitorului, ci trebuie să se justifice raţional, în respectul principiului egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice. Or, în situaţia de faţă, opţiunea legiuitorului pentru eliminarea unei garanţii a integrităţii şi probităţii morale a persoanei care ocupă o funcţie publică, ce presupune, în temeiul art. 2 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, realizarea unor prerogative de putere publică, introduce un dublu standard în materia suspendării raporturilor de muncă ca urmare a desfăşurării unor proceduri judiciare şi apare ca un demers arbitrar, fără nicio justificare raţională, obiectivă şi rezonabilă. Curtea constată că nimic nu împiedică legiuitorul să modifice cadrul normativ în materia Integrităţii publice, în sensul sporirii sau diminuării standardelor de protecţie, respectiv să opteze pentru o suspendare de drept sau una facultativă a raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici în cazul trimiterii lor în judecată penală. Cu toate că stabilirea acestor criterii este atributul exclusiv al legiuitorului, reglementarea adoptată trebuie să respecte, însă, prevederile constituţionale şi principiile de drept general valabile.
Prin urmare, având în vedere aceste argumente, Curtea reţine că dispoziţiile cuprinse în art. I pct. 18 şi 22 din legea modificatoare încalcă prevederile art. 16 din Constituţie, întrucât prin modificarea operată stabilesc privilegii pentru persoane care exercită atribuţii de autoritate publică, prin excluderea de la sancţiunea administrativă a suspendării raportului de serviciu a persoanelor pentru care s-a dispus trimiterea în judecată, în cadrul unui proces penal. Mai mult, posibilitatea lăsată acestor persoane de a continua să exercite prerogativele de funcţionar public, cu toate drepturile şi responsabilităţile pe care exerciţiul autorităţii de stat le implică, în condiţiile în care s-ar afecta activitatea şi imaginea publică a autorităţii, contravine principiului statului drept şi principiului supremaţiei Constituţiei şi a obligativităţii respectării legilor, consacrate de art. 1 alin. (3) şi (5) din Legea fundamentală, şi vulnerabilizează încrederea cetăţenilor în autorităţile statului.
Analiza criticii referitoare la art. I pct. 14 privind posibilitatea de delegare a competenţei de organizare a concursului pentru ocuparea funcţiilor publice prin ordin al preşedintelui Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici către autorităţi sau instituţii publice prin raportare la art. 1 alin. (4) şi alin. (5) din Constituţie. Potrivit art. 56 din Legea nr. 188/1999, ocuparea funcţiilor publice se face prin: promovare, transfer, redistribuire, recrutare sau alte modalităţi prevăzute expres de prezenta lege. În temeiul art. 57, recrutarea în vederea intrării în corpul funcţionarilor publici se face prin concurs, în limita funcţiilor publice vacante rezervate în acest scop prin planul de ocupare a funcţiilor publice, condiţiile de participare şl procedura de organizare a concursului stabilindu-se potrivit legii. Prin acest articol se consacră atât reguli generale, cât şi reguli specifice pentru organizarea şi desfăşurarea concursului, precum şi condiţiile minime de vechime în specialitatea studiilor necesare pentru participarea la concursul de recrutare. Cât priveşte principiile în baza cărora se organizează concursul, este vorba despre competiţia deschisă, care să le permită tuturor candidaţilor care îndeplinesc condiţiile legii să participe la el; transparenţă, care asigură legalitatea concursului şi eliminarea oricărui subiectivism şi arbitrariu în derularea lui; meritele profesionale şi competenţa, care garantează ca prin concurs să se facă o selecţie pe baza unor criterii obiective, care să probeze cunoştinţele şi aptitudinile persoanei pentru ocuparea unei anumite funcţii publice; egalitatea accesului la funcţiile publice permite tuturor cetăţenilor care îndeplinesc condiţiile legale să se bucure de un tratament egal în toate fazele concursului, de la înscrierea la concurs până la definitivarea rezultatelor acestuia. Această egalitate de acces este garantată chiar de art. 16 alin. (3) din Constituţie, ca o dimensiune a egalităţii tuturor în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi discriminări, coroborată cu principiul că nimeni nu este mai presus de lege.
Potrivit art. 58 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, concursul de recrutare pentru funcţiile publice vacante din autorităţile şi instituţiile publice centrale este organizat astfel: (i) în cazul înalţilor funcţionari publici, de către o comisie permanentă, independentă, formată din 7 membri numiţi prin decizie a prim-ministrului, ale cărei atribuţii şi mod de organizare şi funcţionare se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, (ii) în cazul funcţiilor publice de conducere generale şi specifice de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, iar (iii) în cazul funcţiilor publice de execuţie generale şi specifice de către autorităţi şl instituţii publice, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.
Potrivit art. 58 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, concursul de recrutare pentru funcţiile publice vacante din autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică locală este organizat de către autorităţi şi instituţii publice, cu excepţia funcţiilor publice de conducere din următoarele domenii: protecţia copilului, evidenţa informatizată a persoanei, audit public intern, financiar-contabilitate, urbanism şi arhitectură, resurse umane, integrare europeană, pentru secretarii unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi pentru funcţiile publice de execuţie din domeniul auditului public intern, cazuri în care este organizat de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.
Din analiza coroborată a celor două alineate rezultă că legea face diferenţă între autorităţile competente să organizeze concursul pentru ocuparea unei funcţii publice, în funcţie de două criterii: pe de o parte, nivelul funcţiilor publice centrale sau locale, iar pe de altă parte, rangul funcţiilor publice: înalte funcţii publice, funcţii publice de conducere şi funcţii publice de execuţie. Din modul de organizare a concursului rezultă şi aspecte specifice în ceea ce priveşte modul de numire a funcţionarilor publici.
Astfel, în cazul înalţilor funcţionari publici (aceştia se regăsesc numai la nivel central), date fiind rolul şi importanţa atribuţiilor lor, respectiv realizarea managementului de nivel superior în administraţia publică centrală şi în autorităţile administrative autonome, apare ca firească şi pe deplin justificată soluţia legislativă care consacră modul de intrare în această categorie profesională doar pe bază de concurs naţional, responsabilitatea organizării concursului revenind unei Comisii speciale constituite conform art. 18 alin. (1) din lege. Numirea în funcţie de realizează de Guvern sau prim-ministru, după caz.
Referitor la funcţiile publice de conducere în toate autorităţile şi instituţiile publice, centrale şi locale, persoanele care ocupă aceste funcţii sunt numite de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în temeiul art. 62 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, autoritate care organizează concursul de recrutare. Potrivit dispoziţiilor art. 21 alin. (1) din lege, „Pentru crearea şi dezvoltarea unui corp de funcţionari publici profesionist, stabil şi imparţial se înfiinţează, în subordinea Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică”. Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici este autoritatea competentă, potrivit legii, să asigure managementul funcţiei publice şi a corpului funcţionarilor publici în România, fiind condusă de un preşedinte, cu rang de secretar de stat, numit de către prim-ministru, la propunerea ministrului dezvoltării regionale, administraţiei publice şi fondurilor europene. Deşi Agenţia este competentă să organizeze concursul pentru anumite funcţii de conducere, stabilind expres şi limitativ domeniile, analizând art. 58 alin. (2) lit. a), Curtea constată că el cuprinde o enumerare largă, care include practic, toate funcţiile de conducere, cu excepţia celor de şef birou şi şef serviciu.
Soluţia legislativă în vigoare, care condiţionează numirea în funcţia publică de conducere de propunerea A.N.F.P., consacră centralizarea procesului de recrutare în domeniul funcţiilor publice de conducere din cadrul tuturor autorităţilor sau instituţiilor publice, de la nivel central sau local.
Prin derogare de la dispoziţiile menţionate, în temeiul art. 58 alin. (4) din Legea nr. 188/1999, „Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate delega autorităţilor sau instituţiilor publice, în condiţiile legii, competenţa de a organiza concursuri de recrutare pentru ocuparea funcţiilor publice de conducere generale şi specifice”. Se recunoaşte astfel Agenţiei dreptul de a delega atribuţia de organizare a concursului autorităţii sau instituţiei publice din structura căreia face parte funcţia pentru care se organizează concursul.
În fine, în ceea ce priveşte funcţiile publice de execuţie şi funcţiile publice de conducere de şef birou şi şef serviciu, legea prevede ocuparea tuturor acestor funcţii pe bază de concurs organizat de autoritatea sau instituţia publică din structura căreia face parte funcţia pentru care se organizează concursul.
În acest context, legea supusă controlului de constituţionalitate completează cadrul normativ, prevăzând la art. I pct. 14, că „La articolul 58, după alineatul (8) se introduce un nou alineat, alin. (9), cu următorul cuprins: «(9) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate delega autorităţilor sau instituţiilor publice, în condiţiile legii, prin ordin al preşedintelui, competenţa de a organiza concursuri de recrutare şi promovare pentru ocuparea funcţiilor publice de execuţie, a funcţiilor publice de conducere de şef serviciu şi şef birou, precum şi a funcţiilor publice specifice asimilate acestora.»”
Analizând textul criticat, Curtea constată că norma instituită prevede posibilitatea delegării competenţei Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici de a organiza concursuri de recrutare şi promovare pentru ocuparea funcţiilor publice de execuţie, a funcţiilor publice de conducere de şef serviciu şl şef birou, precum şi a funcţiilor publice specifice asimilate acestora, către autoritatea sau instituţia publică din structura căreia face parte funcţia pentru care se organizează concursul. Or, aşa cum s-a menţionat mai sus, competenţa organizării unor astfel de concursuri aparţine, potrivit art. 58 alin. (1) lit. c) şi art. 58 alin. (2) din lege, dispoziţii care nu au fost modificate de legea care face obiect al controlului de constituţionalitate, tocmai autorităţii sau instituţiei publice din structura căreia face parte funcţia pentru care se organizează concursul.
Având în vedere aceste aspecte, susţinerile autorului obiecţiei de neconstituţionalitate potrivit cărora „prin soluţia legislativă se ajunge la situaţia ca un aspect esenţial care vizează raportul de serviciu, reglementat de legea organică, să fie delegat printr-un act administrativ”, ceea ce ar contraveni celor statuate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, precum şi art. 1 alin. (4) şi (5) din Constituţie, întrucât „instituie posibilitatea ca preşedintele Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici să aprecieze cu privire la eliminarea competenţei legale a A.N.F.P. de a organiza conform procedurii legale concursurile de recrutare”, sunt neîntemeiate.
În mod distinct de criticile autorului sesizării, Curtea observă însă că norma introdusă de art. I pct. 14 din legea supusă controlului de constituţionalitate, respectiv art. 58 alin. (9), este în contradicţie evidentă cu alineatele anterioare ale acestui articol, respectiv alin. (1) şi (2), care rămân nemodificate. Astfel, întrucât Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici nu are competenţa proprie în organizarea unor astfel de concursuri, ea nu poate delega o competenţă pe care nu o deţine. Mai mult, întrucât autoritatea sau instituţia publică are competenţa organizării acestor concursuri în temeiul legii, această competenţă nu îi poate fi delegată printr-un act administrativ al preşedintelui A.N.F.P.
Or, Curtea constată că prezenţa în acelaşi act normativ (acelaşi articol) a două soluţii legislative contradictorii, care pot genera un conflict de competenţă, sub aspectul organizării concursului de recrutare a funcţiilor publice de execuţie, a funcţiilor publice de conducere de şef serviciu şi şef birou, precum şi a funcţiilor publice specifice asimilate acestora, între Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi autoritatea sau instituţia publică din structura căreia face parte funcţia pentru care se organizează concursul, determină caracterul ambiguu al textului, împrejurare de natură a contraveni principiului legalităţii consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie, în componenta sa referitoare la claritatea şi previzibilitatea normei.
Analiza criticii referitoare la dispoziţiile art. I pct. 27 privind transformarea unei funcţii de nivel inferior pentru a corespunde studiilor şi/sau vechimii funcţionarului public de conducere prin raportare la prevederile art. 16 alin. (1) din Constituţie. Aşa cum s-a arătat, în prealabil, la paragraful 63, potrivit art. 56 din Legea nr. 188/1999, ocuparea funcţiilor publice se face prin: promovare, transfer, redistribuire, recrutare sau alte modalităţi prevăzute expres de prezenta lege. În temeiul art. 99 alin. (7), una dintre modalităţile prevăzute de lege este aceea a ocupării unei funcţii publice vacante la nivel inferior de către un funcţionar public de conducere, norma reglementând expres prioritatea pe care o are acesta în raport cu ceilalţi funcţionari publici [„(7) Funcţionarul public de conducere are prioritate la ocuparea unei funcţii publice vacante la nivel inferior”], în ipoteza incidenţei unuia dintre cazurile de eliberare din funcţie.
Eliberarea din funcţie reprezintă o modalitate de încetare a raportului de serviciu, care Intervine atât pentru motive neimputabile funcţionarilor publici, cât şi pentru motive imputabile acestora. Cazurile în care intervine această instituţie fără motive imputabile sunt reglementate de art. 99 alin. (1) lit. a)-c) şi e)-g), legea impunând să nu mal existe funcţii publice corespunzătoare în cadrul autorităţii sau instituţiei publice respective. În cazurile în care au loc anumite transformări în cadrul autorităţii sau instituţiei publice (încetarea activităţii, mutarea în altă localitate, reducerea personalului, reintegrarea în funcţie a funcţionarului public căruia i-a încetat ilegal raportul de serviciu) sau funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţiile specifice fişei postului, autoritatea sau instituţia publică are obligaţia să depună diligenţe pentru punerea la dispoziţia funcţionarului public a unui post corespunzător. Legea prevede două situaţii pentru punerea la dispoziţie a unei funcţii publice corespunzătoare vacante: (i) în cazul reducerii de personal ca urmare a reorganizării activităţii, în cazul reintegrării în funcţia publică ocupată de către funcţionarul public ca urmare a unei hotărâri judecătoreşti sau în cazul în care persoana nu mai îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice, dacă există o funcţie publică vacantă corespunzătoare, în perioada de preaviz, autoritatea sau instituţia publică are obligaţia să o pună la dispoziţia funcţionarului public aflat în situaţia eliberării din funcţie, respectiv (ii) în cazurile expuse anterior, precum şi în cazul în care autoritatea sau instituţia publică şi-a încetat activitatea ori a fost mutată într-o altă localitate, dacă nu există funcţii publice vacante corespunzătoare în cadrul autorităţii sau instituţiei publice, aceasta va solicita Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici să-i pună la dispoziţie lista posturilor vacante, Iar în cazul în care există o asemenea funcţie, înăuntrul termenului de preaviz, funcţionarul public va fi transferat în interesul serviciului sau la cerere. În ceea ce priveşte funcţionarul public de conducere, în cazul în care acesta se află în una dintre ipotezele prevăzute de lege, acesta are prioritate la ocuparea unei funcţii publice de nivel inferior.
În acest context, legea supusă controlului de constituţionalitate completează cadrul normativ, prevăzând la art. I pct. 27, că „La articolul 99, alineatul (7) se modifică şi va avea următorul cuprins: «(7) Funcţionarul public de conducere are prioritate la ocuparea unei funcţii publice vacante de nivel inferior. În cazul în care funcţia publică vacantă de nivel inferior este o funcţie publică de execuţie şi nu corespunde studiilor şi/sau vechimii în specialitatea funcţionarului public de conducere, aceasta va fi transformată într-o funcţie publică corespunzătoare, dacă transformarea nu afectează structura organizatorică aprobată.»”
Autorul sesizării susţine că, în comparaţie cu persoanele care îndeplinesc condiţiile de studii şi vechime pentru ocuparea funcţiei publice vacante, acordarea priorităţii la ocuparea respectivei funcţii unui funcţionar public de conducere în situaţia în care acesta nu îndeplineşte condiţiile cerute pentru funcţia vacantă, reprezintă un privilegiu nejustificat raţional şi obiectiv, ce încalcă dispoziţiile art. 16 alin. (1) din Constituţie.
Cu privire la critica formulată, Curtea apreciază că este neîntemeiată pentru următoarele argumente. Persoana care ocupă o funcţie publică de conducere este funcţionar public, care a dobândit această calitate ca urmare a recrutării sale în corpul funcţionarilor publici. Persoana în cauză a parcurs în prealabil procedurile de selecţie, iar împrejurarea că deja ocupă o funcţie publică constituie dovada că îndeplineşte toate criteriile de competenţă profesională şi de integritate prevăzute de lege. Textul de lege acordă prioritate persoanei aflate în una dintre ipotezele prevăzute de art. 99 alin. (1) din lege, ipoteze referitoare la cazurile de încetare a raportului de serviciu pentru motive neimputabile la ocuparea unei funcţii publice de nivel inferior, împrejurare care nu constituie o modalitate de acces în corpul funcţionarilor publici, ci doar o altă formă de ocupare a unei funcţii publice. Astfel, dacă nu există o funcţie publică vacantă corespunzătoare pe care autoritatea sau instituţia publică să o pună la dispoziţia funcţionarului public de conducere aflat în situaţia eliberării din funcţie sau dacă, în urma solicitării adresate Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, rezultă că nu există posturi vacante în vederea transferului în interesul serviciului sau, la cerere, legea acordă acestei persoane dreptul de a opta pentru ocuparea unei funcţii inferioare celei pentru care a concurat şi pe care a ocupat-o prin concurs. într-o atare situaţie, Curtea apreciază că nu operează nicio discriminare între persoane aflate în situaţii juridice identice, întrucât ocuparea funcţiei publice de nivel inferior nu se realizează prin concurs de recrutare, astfel încât să se poată susţine că persoane cu vocaţie la înscrierea pentru procedura de recrutare sunt îndepărtate prin efectul legii.
Pe de altă parte, Curtea reţine că transformarea funcţiei publice de execuţie într-o funcţie publică corespunzătoare studiilor şi/sau vechimii în specialitatea funcţionarului public de conducere este prevăzută de lege şi nu operează în detrimentul intereselor autorităţii sau instituţiei publice angajatoare, ci este condiţionată de îndeplinirea cerinţei de a nu afecta structura organizatorică a acesteia şi, implicit, buna funcţionare a entităţii publice. Soluţia legislativă apare pe deplin justificată ca formă de protecţie a persoanelor care au dobândit anterior statutul de funcţionar public, ocupând funcţii publice de conducere, şi constituie opţiunea legiuitorului pentru stabilirea unei ordini de preferinţă în ceea ce priveşte categoriile de funcţionari publici menţinute în sistemul funcţiei publice, în cazul în care sunt incidente ipotezele de eliberare din funcţiile publice, prevăzute de art. 99 alin. (1) din lege. Norma completatoare nu face altceva decât să stabilească la nivel de lege modalitatea în care funcţionarul public de conducere va ocupa funcţia publică vacantă la nivel inferior, respectiv numai după transformarea acesteia într-o funcţie publică corespunzătoare studiilor şi/sau vechimii în specialitate şi numai dacă transformarea nu afectează structura organizatorică aprobată a autorităţii publice.
Prin urmare, Curtea constată că dispoziţiile art. I pct. 27 din legea supusă controlului de constituţionalitate nu contravin prevederilor art. 16 alin. (1) din Constituţie, referitoare la principiul egalităţii în drepturi a cetăţenilor.
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. I pct. 14,18 şi 22 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, şi cu majoritate de voturi, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. I pct. 27 din aceeaşi lege,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României şi constată că dispoziţiile art. I pct. 14, 18 şi 22 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici sunt neconstituţionale.

Respinge, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate formulată de acelaşi autor şi constată că dispoziţiile art. I pct. 27 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică preşedinţilor celor două Camere, prim-ministrului şi Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 23 ianuarie 2018.