DCC nr. 395/2017. Constituţionalitatea prevederilor art. 13 alin. (1) din Legea nr. 165/2013

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarelor, reţine următoarele:

9. Prin încheierile din 3 martie 2016 şi 13 ianuarie 2016 şi prin Decizia civilă nr. 1.356 din 15 decembrie 2016, pronunțate în dosarele nr. 4.068/223/2011*, nr. 51.061/299/2012* şi, respectiv nr. 8.803/288/2013/a1, Judecătoria Drăgăşani, Judecătoria Sectorului 1 Bucureşti şi Tribunalul Vâlcea – Secţia I civilă au sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 13 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, ale art. 13 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 165/2013, respectiv ale art. 13 alin. (1) din aceeaşi lege. Excepţia a fost ridicată de Regia Naţională a Pădurilor – Romsilva, Direcţia Silvică Vâlcea, Regia Naţională a Pădurilor- Romsilva şi Regia Naţională a Pădurilor – Romsilva, prin Direcţia Silvică Ilfov, respectiv Regia Naţională a Pădurilor – Romsilva, prin Direcţia Silvică Vâlcea, în cauze având ca obiect soluţionarea plângerilor formulate, în temeiul art. 53 alin. (2) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, împotriva unei hotărâri a Comisiei judeţene de fond funciar Vâlcea prin care s-a reconstituit dreptul de proprietate asupra unui teren cu vegetaţie forestieră, soluţionarea cererii privind obligarea entităţilor învestite de Legea nr. 1/2000 şi Legea nr. 247/2005 la reconstituirea, pe un alt amplasament, a dreptului de proprietate asupra unui teren forestier în suprafaţă de 10 ha şi, respectiv, soluţionarea apelului declarat împotriva încheierii prin care Judecătoria Râmnicu Vâlcea a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate ridicată în soluţionarea cererii de emitere a titlului de proprietate şi punere în posesie pentru o suprafaţă de 7,5 ha teren forestier, pe suprafeţe de teren forestier care fac parte din proprietatea publică a statului înainte de naţionalizarea din 1948.

10. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, asemănătoare în cele trei dosare conexate, se arată, în esenţă, că prevederile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 contravin dispoziţiilor constituţionale referitoare la garantarea și ocrotirea proprietăţii publice. Se arată că, în temeiul art. 3, art. 11 alin. (1) şi art. 19 din Legea nr. 46/2008 – Codul silvic, fondul forestier proprietate publică a statului se administrează de către Regia Naţională a Pădurilor – Romsilva, regie autonomă de Interes naţional, iar dovada deţinerii în administrare a terenurilor proprietate publică se face potrivit legii şi pe baza amenajamentelor silvice – care constituie baza cadastrului de specialitate – şi a titlului de proprietate al statului pentru terenul forestier proprietate publică a statului. În accepţiunea Legii nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, domeniul public este subsumat conceptului de proprietate publică şi este alcătuit din bunurile determinate constituţional [art. 136 alin. (3)] şi din cele stabilite în anexa legii, unde se regăsesc inclusiv „pădurile şi terenurile destinate împăduririi, cele care servesc nevoilor de cultură, de producţie ori de administraţie silvică, iazurile, albiile pâraielor, precum şi terenurile neproductive incluse în amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier naţional şi nu sunt proprietate privată” (art. I pct. 4 din anexă), iar art. 858-art. 862 şi art. 865- art. 870 din Codul civil definesc dreptul de proprietate publică, caracterele juridice, limitele de exercitare şi apărarea acestui drept, precum şi obiectul proprietăţii publice, enumeră drepturile reale corespunzătoare proprietăţii publice, constituirea, exercitarea, stingerea şi apărarea dreptului de administrare. Se precizează că inalienabilitatea bunurilor proprietate publică este un principiu constituţional, sancţiunea care intervine în cazul actului juridic încheiat cu nesocotirea acestui principiu fiind nulitatea absolută a actului juridic astfel încheiat.

11. Se arată că prevederile legale criticate suprimă conţinutul dreptului de proprietate al statului, în favoarea altor persoane fizice şi juridice, cu încălcarea dispoziţiilor art. 53 din Constituţie, precum şi a securităţii naţionale la care face referire acest articol constituţional, întrucât, aşa cum a arătat Consiliul Suprem de Apărare al Ţării, pădurea constituie obiectiv de securitate naţională. Or, prin prevederile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 a fost suprimată existenţa dreptului de proprietate publică asupra terenului forestier dobândit în mod legal de către statul român, prin instituirea obligativităţii restituirii acestuia. Pentru aceleaşi argumente se susţine că textul de lege menţionat contravine şi dispoziţiilor art. 135 alin. (2) lit. a), b) şi d) din Constituţie.

12. Se mai arată că prevederile legale criticate conduc la diminuarea domeniului public al statului, cu încălcarea principiului constituţional al inalienabilităţii bunurilor proprietate publică. Textul de lege criticat este în contradicţie cu însuşi principiul enunţat la art. 2 lit. d) din Legea nr. 165/2013, referitor la menţinerea justului echilibru între interesul particular al foştilor proprietari şi interesul general al societăţii. Având în vedere faptul că legile reparatorii au stabilit în mod precis perioada de referinţă a preluării abuzive a imobilelor ce fac obiect al retrocedării, respectiv între 6 martie 1945-22 decembrie 1989, nu este echitabil să se realizeze reconstituirea în natură a terenurilor forestiere ce se aflau în proprietatea publică a statului înainte de 6 martie 1945 sau care au intrat în domeniul public al statului după această dată, având în vedere că statul „nu este culpabil pentru niciuna din cauzele lipsei terenului forestier destinat reconstituirii”, cauze care, în opinia autorilor excepţiei de neconstituţionalitate, ar cuprinde „imperfecţiunea legilor reparatorii şi modul greşit sau ilegal de aplicare a procedurilor de reconstituire în etapa administrativ-jurisdicţională şi judecătorească” a procesului de reconstituire a dreptului de proprietate asupra acestei categorii de terenuri. Se mai arată că, în lipsa prevederii exprese a obligaţiei persoanei căreia i s-a reconstituit dreptul de proprietate asupra terenului forestier de a plăti valoarea investiţiilor preluate, este încălcat principiul constituţional al egalităţii în faţa legii. Se invocă Decizia Curţii Constituţionale nr. 602 din 20 mai 2008 prin care s-a constatat neconstituţionalitatea prevederilor art. 31 alin. (3), (4), (7), (8) şi (9) din Legea nr. 1/2000, potrivit cărora construcţiile de pe terenurile forestiere, sediile de cantoane silvice, cabanele de vânătoare, pepinierele, alte amenajări silvice, instalaţii sau mijloace fixe, amplasate pe suprafeţele care fac obiectul retrocedării, trec în proprietatea persoanelor fizice sau juridice cărora li s-a reconstituit dreptul de proprietate asupra terenurilor, Curtea reţinând că acestea reglementează un transfer gratuit din proprietatea privată a statului către persoane fizice sau juridice private, cu încălcarea dispoziţiilor art. 44 alin. (3) şi ale art. 135 alin. (2) lit. a) şi b) din Constituţie. Or, inalienabilitatea bunurilor proprietate publică duce la interdicţia dobândirii acestora de către persoanele fizice sau juridice prin oricare dintre modurile prevăzute de lege. Pe cale de consecinţă, pădurile, care au fost proprietate publică a statului atât înainte de 1948, cât şi după 1948 nu pot fi înstrăinate.

13. În privinţa art. 13 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, care defineşte noţiunea de teren forestier prin trimiterea la prevederea din normele de aplicare ale legii, se arată că art. 17 din normele de aplicare „revine la fostele dispoziţii ale art. 31 din Legea nr. 1/2000, declarate neconstituţionale”, şi includ în noţiunea de teren forestier terenurile aflate în patrimoniul statului înainte de 6 martie 1945, cele care servesc nevoilor de cultură, producţie şi administraţie silvică, iazurile, albiile pâraielor, păşunile împădurite şi alte terenuri cu destinaţie forestieră care, în opinia autorilor excepţiei, „sunt exceptate de la reconstituire”.

14. Se mai arată că textul de lege criticat creează o inegalitate de tratament între titularii dreptului de proprietate publică faţă de titularii dreptului de proprietate privată, pe de o parte, iar, pe de altă parte, faţă de persoanele îndreptăţite la măsuri reparatorii în temeiul art. 12 din Legea nr. 165/2013,referitor la terenurile agricole sau de altă natură decât cele forestiere, în cazul cărora atribuirea terenului pe alt amplasament se face după trecerea acestuia în domeniul privat al statului. Or, în privinţa reconstituirii dreptului de proprietate asupra terenurilor forestiere nu se prevede o asemenea condiţie, aspect ce conduce la încălcarea principiului constituţional al inalienabilităţii proprietăţii publice.

15. Judecătoria Drăgăşani apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, precizând că Legea nr. 165/2013 face parte din categoria actelor normative cu caracter reparator adoptate în scopul înlăturării abuzurilor săvârşite în perioada regimului comunist în România, iar textul de lege criticat reprezintă o excepţie de strictă interpretare, care trebuie aplicată doar în situaţii limitate.

16. Judecătoria Sectorului 1 Bucureşti nu şi-a exprimat opinia asupra excepţiei de neconstituţionalitate, contrar art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992.

17. Tribunalul Vâlcea – Secţia I civilă apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. În acest sens invocă prevederile art. 3 alin. (1) şi art. 7 alin. (1) din Codul silvic, republicat, precum şi considerentele reţinute de Curtea Constituţională în Decizia nr. 748 din 4 noiembrie 2015,paragrafele 26-29, în legătură cu opţiunea constituţională a legiuitorului de a reconstitui dreptul de proprietate privată asupra unor terenuri proprietate publică, fără să fie afectat, astfel, caracterul insesizabil al proprietăţii publice. Arată că prevederile art. 136 alin. (2), (3) şi (4) din Constituţie nu cuprind o enumerare limitativă a bunurilor proprietate publică, că aceste bunuri nu formează o categorie imuabilă, iar legiuitorul poate aduce modificări acestei categorii de bunuri, în virtutea competenţei sale de legiferare.

18. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actele de sesizare au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

19. Guvernul apreciază, în punctele de vedere transmise la dosarele nr. 424D/2016 şi nr. 753D/2016, că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. În acest sens precizează că unul din principiile avute în vedere de legiuitor la elaborarea Legii nr. 165/2013 I-a reprezentat principiul prevalenţei restituirii în natură, dorindu-se o reparaţie echitabilă, care să corespundă în primul rând intereselor persoanelor îndreptăţite; de aceea, statul român a pus la dispoziţia acestora bunuri imobile aflate în domeniul său, atât public, cât şi privat, ca o măsură viabilă şi sustenabilă din punct de vedere economic, fiind, în mod evident, şi mai puţin costisitoare pentru bugetul de stat, al cărui echilibru ar fi fost semnificativ afectat de acordarea de despăgubiri băneşti. În ceea ce priveşte critica privind neimpunerea condiţiei pentru terenurile forestiere aflate în domeniul public al statului de a fi trecute în domeniul privat, anterior reconstituirii dreptului de proprietate pentru persoanele îndreptăţite, arată că, pentru această categorie de terenuri, legiuitorul a stabilit ca dezafectarea lor din domeniul public şi trecerea acestora în domeniul privat să se producă direct prin efectul legii, astfel încât prevederile legii speciale de reparaţie se aplică cu prioritate faţă de regula cuprinsă în legea generală, respectiv Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică. Se invocă şi alte prevederi legale similare, şi anume Partea 61 – Norme metodologice, art. 6.1 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 250/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, potrivit cărora: „În cursul procedurii administrative de soluţionare a notificărilor nu prezintă relevanţă afectaţiunea juridică actuală a imobilelor solicitate, fiind fără relevanţă juridică calificările Legii nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare, sau alte acte normative subsidiare acesteia. Pentru aceste considerente, deţinătorul imobilului care, la data soluţionării notificării, este calificat ca fiind bun proprietate publică, are competenţa de a dispune restituirea bunului în natură, fără a mai fi necesară parcurgerea procedurii prevăzute de Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare”. De asemenea, în acelaşi sens dispun şi prevederile art. III alin. (1¹) din Legea nr. 169/1997 pentru modificarea şi completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, potrivit cărora „Actele administrative prin care au fost trecute în domeniul public sau privat al statului sau al localităţilor terenuri pentru care s-au depus cereri de reconstituire a dreptului de proprietate privată îşi suspendă efectele cu privire la aceste terenuri până la soluţionarea cererii de către comisia de fond funciar, cu excepţia terenurilor intrate deja în circuitul civil. După validarea cererii de reconstituire, terenul trece în rezerva comisiei de fond funciar în vederea punerii în posesie”, precum şi cele ale art. 27 alin. (7¹) din Regulamentul privind procedura de constituire, atribuţiile şi funcţionarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului şi modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum şi punerea în posesie a proprietarilor, aprobat, în temeiul art. IV din titlul VI din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, potrivit cărora: „Hotărârile de validare ale comisiei judeţene vor cuprinde, atunci când sunt aplicabile dispoziţiile art. III alin. (1¹) din Legea nr. 169/1997 pentru modificarea şi completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, cu modificările şi completările ulterioare, un articol distinct prin care se constată trecerea suprafeţei supuse restituirii din domeniul public în domeniul privat al statului sau al localităţilor şi punerea sa la dispoziţie comisiei locale în vederea punerii în posesie”.

20. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând actele de sesizare, punctul de vedere ale Guvernului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, concluziile scrise depuse la dosarul cauzei, susţinerile reprezentanţilor autorilor excepţiei de neconstituţionalitate, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

21. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

22. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 13 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 17 mai 2013, care au următoarea redactare:

– Art. 13 alin. (1) şi (3): „(1) În situaţia în care restituirea terenurilor forestiere pe vechile amplasamente nu este posibilă, reconstituirea dreptului de proprietate se face pe alte amplasamente de pe raza unităţii administrativ-teritoriale, chiar dacă acestea s-au aflat în proprietatea statului român înainte de anul 1948, au intrat ulterior în proprietatea statului sau au fost incluse în amenajamente silvice după această dată. (…)

(3) Noţiunea de teren forestier în sensul prezentei legi este definită în normele de aplicare a acesteia.”

23. În opinia autorilor excepţiei de neconstituţionalitate, prevederile legale criticate contravin dispoziţiilor din Constituţie cuprinse în art. 135 alin. (2) lit. a), b) şi d) potrivit cărora statul trebuie să asigure libertatea comerţului, protecţia concurenţei loiale, crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producţie, protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară şi exploatarea resurselor naturale, în concordanţă cu interesul naţional, art. 136 alin. (2) privind garantarea şi ocrotirea proprietăţii publice, alin. (3) referitor la bunurile ce fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice şi alin. (4) privind exercitarea dreptului de proprietate publică. De asemenea, deşi nu sunt indicate în mod expres, din cuprinsul motivării rezultă că sunt invocate şi dispoziţiile art. 16 alin. (1) referitoare la egalitatea în faţa legii şi a autorităţilor publice şi cele ale art. 44 alin. (2) privind egala garantare şi ocrotire a proprietăţii private.

24. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că Legea nr. 165/2013 modifică procedurile administrative şi mecanismul de restituire instituite de reglementările anterioare cu caracter reparator, în vederea finalizării într-un mod eficient a procesului de restituire a imobilelor preluate în mod abuziv. În acest scop reafirmă un principiu esenţial al mecanismului de restituire, şi anume restituirea în natură [art. 1 alin. (1) din lege]. Numai cu caracter de excepţie, atunci când restituirea în natură nu mai este posibilă, se acordă măsuri reparatorii în echivalent [art. 1 alin. (2)]. Aşadar, un element caracteristic al mecanismului de restituire instituit prin Legea nr. 165/2013 este prevalenţa restituirii în natură. Prin restituirea în natură, ca formă distinctă şi prioritară de reparaţie, se înţelege, în cazul terenurilor preluate abuziv, reconstituirea dreptului de proprietate pe vechiul amplasament sau pe un alt amplasament (art. 3 pct. 6 din lege).

25. În accepţiunea Legii nr. 165/2013, procedura de restituire reglementată prin capitolul II – Restituirea în natură a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist se referă exclusiv la terenurile solicitate potrivit legilor fondului funciar (terenuri agricole şi terenuri forestiere) şi care sunt destinate restituirii în natură, ca formă distinctă şi prioritară de reparaţie, cu semnificaţia prevăzută de art. 3 pct. 6 din Legea nr. 165/2013.

26. Pe cale de consecinţă, măsura reparatorie a compensării cu bunuri oferite în echivalent, în cazul în care restituirea în natură a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist nu mai este posibilă, nu poate avea ca obiect terenuri agricole – şi, pentru identitate de raţiune, terenuri forestiere -, astfel încât aceste categorii de terenuri pot face obiect al restituirii exclusiv prin procedura de restituire în natură reglementată prin art. 12 şi următoarele din Legea nr. 165/2013. Aceeaşi concluzie rezultă şi din considerentele Deciziei nr. 25 din 10 octombrie 2016, pronunţată de Înalta Curte Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 14 noiembrie 2016, care a statuat că, în interpretarea dispoziţiilor art. 1 alin. (2), art. 12 din Legea nr. 165/2013 şi ale art. 22¹-22³ din Normele de aplicare a Legii nr. 165/2013, bunurile care pot fi oferite în compensare sunt terenurile, cu sau fără construcţii, şi construcţiile finalizate sau nefinalizate, indiferent de categoria în care se încadrează imobilele pentru care s-a formulat notificarea în temeiul Legii nr. 10/2001, prevederile art. 12 din Legea nr. 165/2013 nefiind aplicabile.

27. În ceea ce priveşte restituirea acestor din urmă categorii de terenuri, Legea nr. 165/2013 instituie o nouă procedură administrativă, prealabilă soluţionării cererilor de restituire formulate de persoanele îndreptăţite. Această procedură are în vedere, pe de o parte, identificarea tuturor terenurilor agricole sau forestiere aflate în domeniul public sau privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale care pot face obiect al reconstituirii dreptului de proprietate, precum şi, pe de altă parte, realizarea unei analize comparative a situaţiei terenurilor disponibile şi a celor necesare, prin raportare la cererile de restituire nesoluţionate, în vederea finalizării procesului de despăgubire.

28. Astfel, la nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, Comisia locală pentru inventarierea terenurilor întocmeşte situaţia terenurilor agricole – cu sau fără investiţii – şi a celor forestiere, aflate în domeniul public sau privat al statului sau, după caz, al unităţii administrativ-teritoriale, care pot face obiectul reconstituirii [art. 6 alin. (1)], iar Comisia judeţeană sau cea a municipiului Bucureşti de fond funciar centralizează situaţiile întocmite la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale şi le transmite Agenţiei Domeniilor Statului şi Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor. Acestea din urmă demarează procedurile legale necesare în vederea schimbării regimului juridic al terenurilor ce fac obiectul situaţiei centralizatoare aflate în proprietatea publică a statului şi trecerii acestora, în condiţiile legii, în proprietatea privată a statului pentru a fi afectate restituirii în natură (art. 5-11 din lege).

29. Singurele categorii de terenuri care sunt exceptate de la restituirea în natură, legiuitorul reglementând expres imposibilitatea dezafectării acestor imobile din domeniul public, sunt suprafeţele de teren cu destinaţie agricolă indispensabile activităţii de cercetare-dezvoltare-inovare şi multiplicării materialului biologic vegetal şi animal, de utilitate publică, prevăzute în anexele nr. 1-5 şi 7 la Legea nr. 45/2009 privind organizarea şi funcţionarea Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice „Gheorghe Ionescu-Şişeşti” şi a sistemului de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii şi industriei alimentare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 200 din 30 martie 2009. În mod similar, art. 35 alin. (2) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1 din 5 ianuarie 1998, prevedea că terenurile proprietate de stat, administrate de institutele şi staţiunile de cercetări ştiinţifice, agricole şi silvice, aparţin domeniului public şi nu pot fi restituite foştilor proprietari în condiţiile acestei legi, foştii proprietari fiind despăgubiţi pentru terenurile preluate în domeniul public în bani sau în teren echivalent, după caz [art. 119 alin. (3) din Legea nr. 18/1991].

30. Institutele, staţiunile de cercetare şi instituţiile publice sunt obligate să predea Agenţiei Domeniilor Statului terenurile ce au făcut obiectul hotărârii Guvernului de schimbare a regimului juridic al terenurilor aflate în proprietatea publică a statului şi trecerii acestora în proprietatea privată a statului (art. 9).

31. Analizând dintr-o perspectivă istorică restituirea în natură a terenurilor forestiere care fac parte din domeniul public al statului, Curtea Constituţională reţine că aceasta a fost reglementată iniţial prin dispoziţiile art. 45 din Legea nr. 18/1991 şi art. 24-26 din Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 şi ale Legii nr. 169/1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 8 din 12 ianuarie 2000, obiectul dreptului de reconstituire fiind acele terenuri forestiere care s-au aflat în proprietatea persoanelor fizice, au intrat în proprietatea statului prin efectul unor acte normative speciale şi se află în administrarea Regiei Naţionale a Pădurilor – Romsilva. Iniţial, suprafaţa ce putea fi restituită era limitată la 10 ha de proprietar deposedat, însă prin modificarea art. 24 alin. (1) din Legea nr. 1/2000, persoanele fizice au putut solicita întreaga diferenţă dintre suprafaţa primită şi suprafaţa avută în proprietate. În acest caz, restituirea terenurilor proprietatea publică a statului către foştii proprietari presupune, mai întâi, trecerea terenurilor forestiere respective din proprietatea publică a statului în proprietatea sa privată. În acest sens, art. 24 alin. (4) şi (5) dispune că „(…) Trecerea efectivă a terenurilor în proprietatea privată se va face cu ocazia punerii în posesie, potrivit prezentei legi” şi, respectiv, „Autoritatea publică centrală care răspunde de silvicultură va lua măsuri ca fiecare ocol silvic să delimiteze perimetrele cu terenuri ce rămân în proprietatea statului de terenurile care fac obiectul reconstituirii dreptului de proprietate privată”.

32. Spre deosebire de situaţia terenurilor agricole destinate activităţii de cercetare-dezvoltare-inovare şi multiplicării materialului biologic vegetal şi animal, pe care atât Legea nr. 18/1991, cât şi Legea nr. 165/2013 le exceptează în mod expres de la restituire, prin Legea nr. 165/2013 legiuitorul nu a prevăzut o exceptare de la reconstituirea dreptului de proprietate în ce priveşte terenurile forestiere destinate activităţii de cercetare şi aflate în administrarea Institutului de Cercetări și Amenajări Silvice. De altfel, şi art. 24 alin. (6) din Legea nr. 1/2000 recunoştea, în mod expres, restituirea acestor categorii de terenuri.

33. În forma iniţială a Legii nr. 1/2000, potrivit art. 24 alin. (2) lit. a) – g), erau exceptate de la reconstituirea dreptului de proprietate pe vechile amplasamente terenurile pe care se află sau sunt în curs de realizare construcţii sau amenajări silvice, drumuri forestiere ori alte amenajări sau instalaţii ori alte mijloace fixe; terenurile pe care sunt Instalate culturi forestiere experimentale, de lungă durată, aflate sub observaţia Institutului de Cercetări şi Amenajări Silvice; rezervaţiile forestiere de seminţe de importanţă deosebită, plantaje, plantaţii-mamă de butaşi şi arboreturile – surse de seminţe din specii valoroase, înscrise în catalogul naţional al materialelor de reproducere admise în culturile silvice; rezervaţiile ştiinţifice, pădurile – monumente ale naturii şi alte arii strict protejate, constituite şi declarate astfel potrivit legii; pădurile cu rol de protecţie deosebită antierozională şi hidrologică; terenurile defrişate total sau parţial după data de 1 ianuarie 1990.

34. Prin Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii și justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 653 din 22 iulie 2005, a fost modificat art. 24 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 şi legiuitorul a prevăzut expres restituirea terenurilor forestiere din ariile naturale protejate, arboretele constituite ca unităţi-sursă pentru producerea materialelor forestiere de reproducere, plantajele, culturile de plante-mamă pentru producţia de butaşi, cu obligaţia de a le păstra destinaţia şi de a le asigura administrarea prin structuri silvice autorizate. Art. 24 alin. (1²) ultima teză din Legea nr. 1/2000 prevedea că „Fostul proprietar poate opta pentru atribuirea unei suprafeţe echivalente din fondul forestier proprietate de stat”. Prin deciziile Curţii Constituţionale nr. 605 din 28 aprilie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 415 din 17 iunie 2009, şi Decizia nr. 652 din 28 aprilie 2009, respectiv publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 415 din 17 iunie 2009, a fost constatată neconstituţionalitatea prevederilor referitoare la dreptul foştilor proprietari de a opta pentru atribuirea unei suprafeţe echivalente din fondul forestier proprietate de stat.

35. În prezenta cauză, referitor la susţinerile autorilor excepţiei privind modalitatea de restituire a terenurilor forestiere atunci când nu este posibilă restituirea pe vechiul amplasament, Curtea reţine că, spre deosebire de situaţia terenurilor agricole, prevederile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 nu condiţionează restituirea terenurilor forestiere de trecerea prealabilă a acestora în proprietatea privată a statului, astfel încât dezafectarea din domeniul public se face, în cazul terenurilor forestiere, în temeiul legii de restituire.

36. Ca şi în cazul terenurilor agricole [art. 12 alin. (1) din lege] este instituită o ordine de atribuire a terenurilor forestiere aflate în proprietatea statului, şi anume: a) pe terenurile forestiere predate în temeiul Legii nr. 18/1991, cu modificările şi completările ulterioare, de ocoalele silvice din structura Romsilva comisiilor locale de fond funciar, pe bază de protocol şi nepuse în posesie; b) pe terenurile forestiere (…) care au intrat în proprietatea statului sau au fost incluse în amenajamente silvice după anul 1948; c) pe terenurile forestiere care s-au aflat în proprietatea statului român înainte de anul 1948, numai în situaţia în care nu mai sunt disponibile suprafeţe prevăzute la lit. a) şi b) [art. 18 din Normele de aplicare ale Legii nr. 165/2013]. Curtea observă că reglementarea unei ordini de atribuire nu este întâmplătoare, astfel încât atribuirea terenurilor reglementate la litera c), respectiv terenuri aflate în proprietatea statului înainte de naţionalizarea terenurilor forestiere instituită prin Constituţia din 1948, se face sub condiţia epuizării terenurilor din categoriile anterioare.

37. Prin urmare, analizând comparativ Legea nr. 165/2013, pe de o parte, şi legislaţia cu caracter reparator anterioară, pe de altă parte, Curtea constată, în ceea ce priveşte restituirea terenurilor forestiere, că Legea nr. 165/2013 instituie în mod expres reconstituirea dreptului de proprietate privată asupra unor terenuri proprietate publică a statului, terenuri ce au intrat în domeniul public înainte de naţionalizarea terenurilor forestiere prin Constituţia din 1948, prin urmare obiectul reconstituirii nu îl constituie terenuri ce s-au aflat în proprietatea persoanelor fizice sau juridice şi au intrat în proprietatea statului în temeiul unei legislaţii cu caracter abuziv, adoptată în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989.

38. Situaţia premisă a acestei opţiuni a legiuitorului o reprezintă imposibilitatea reconstituirii dreptului de proprietate privată pe vechiul amplasament, atunci când terenurile situate pe acest amplasament au fost atribuite, în mod legal, altor persoane. Această situaţie a reconstituirii pe alt amplasament nu este nouă, fiind reglementată şi anterior. Astfel, spre exemplu, potrivit art. 24 alin. (2) din Legea nr. 1/2000,„Se exceptează de la reconstituirea dreptului de proprietate pe vechile amplasamente terenurile atribuite foştilor proprietari, cu respectarea prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991, cu modificările şi completările ulterioare, pentru care s-au eliberat titluri de proprietate sau procese-verbale de punere în posesie”. În legătură cu aceste din urmă prevederi legale, prin deciziile nr. 605 şi nr. 652 din 28 aprilie 2009, anterior citate, Curtea Constituţională a statuat că acestea „sunt neconstituţionale în ceea ce priveşte dreptul foştilor proprietari de a opta pentru atribuirea unei suprafeţe echivalente din fondul forestier proprietate de stat”, iar în considerentele deciziilor menţionate a nuanţat motivele de neconstituţionalitate, arătând că acestea privesc, în principal, posibilitatea fostului proprietar de a exercita în mod abuziv dreptul de opţiune asupra unui alt amplasament, refuzând succesiv oferta statului, până când aceasta este în acord cu interesul său personal. Cu alte cuvinte, aşa cum a statuat Curtea Constituţională, „întrucât legea nu prevede condiţiile în care oferta statului având ca obiect alte terenuri decât vechile amplasamente poate fi acceptată sau refuzată de proprietar, dispoziţiile criticate sunt susceptibile de a fi interpretate şi aplicate în mod arbitrar.” (Decizia nr. 605 din 28 aprilie 2009).

39. În prezenta cauză, analizând reglementarea criticată, în contextul mai larg al restituirii în natură a terenurilor forestiere prin legile reparatorii, Curtea reţine că prevederile legale criticate sunt dispoziţii ce concretizează voinţa legiuitorului de restituire totală – restitutio in integrum – a bunurilor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, în acord cu principiul reparaţiei echitabile enunţat prin art. 2 lit. b) din Legea nr. 165/2013. În scopul finalizării procesului de restituire, statul pune la dispoziţia persoanelor îndreptăţite inclusiv terenurile forestiere care se regăsesc, la momentul cererii de restituire, în domeniul public, însă, prin derogare de la prevederile legii generale în materie, respectiv art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, nu mai instituie, aşa cum a prevăzut pentru situaţia restituirii terenurilor agricole, condiţia trecerii acestora din domeniul public al statului în domeniul privat al acestuia.

40. Este general acceptat că o lege specială poate institui o derogare de la legea generală în aceeaşi materie, în acord cu principiul de drept specialia generalibus derogant şi cu normele de tehnică legislativă în vigoare (art. 15 – Reglementări speciale şi derogatorii din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010), însă prin derogarea instituită nu pot fi lipsite de eficienţă dispoziţii din Legea fundamentală. Potrivit dispoziţiilor art. 136 alin. (4) din Constituţie, bunurile proprietate publică sunt inalienabile, acest caracter juridic al dreptului de proprietate publică determinând imposibilitatea înstrăinării lor, fiind scoase din circuitul civil general.

41. Prin urmare, reconstituirea dreptului de proprietate privată asupra unui teren forestier aflat, la data soluţionării cererii, în domeniul public al statului, şi care este în mod intrinsec afectat unei utilităţi publice, contravine dispoziţiilor art. 136 alin. (4) din Legea fundamentală, prin afectarea regimului juridic al dreptului de proprietate publică şi, pe cale de consecinţă, contravine şi dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (5) referitoare la respectarea Constituţiei şi a supremaţiei sale.

42. Mai mult, aşa cum a statuat Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa, (Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014, paragraful 180), în acest mod se eludează controlul judecătoresc asupra actelor administrative (hotărâri de Guvern) de trecere a bunurilor respective din domeniul public al statului în domeniul privat al acestuia, exercitat în temeiul art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 şi în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, control garantat prin art. 126 alin. (5) din Constituţie.

43. Desigur, este de necontestat faptul că inalienabilitatea bunurilor proprietate publică intervine numai atât timp cât bunul aparţine domeniului public. Din interpretarea per a contrario a prevederilor art. 7 alin. (3) din Codul silvic, prin care este interzisă în mod expres trecerea terenurilor forestiere din domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale în domeniul privat al acestora, rezultă că este permisă trecerea în domeniul privat al statului a terenurilor forestiere aflate în domeniul public al acestuia. Totodată, în condiţiile în care prin art. 34 din Codul silvic este interzisă constituirea dreptului de proprietate sau al vreunui dezmembrământ al acestuia asupra terenurilor forestiere proprietate publică a statului, apare cu atât mai justificată trecerea terenurilor forestiere respective din proprietatea publică a statului în proprietatea sa privată, anterior atribuirii acestor terenuri în proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice, în condiţiile Legii nr. 165/2013.

44. De asemenea, tocmai în scopul retrocedării acestor categorii de terenuri, dispoziţiile art. 128 alin. (1) şi (2) din Codul silvic prevăd că, până la punerea în posesie a terenurilor forestiere în temeiul legilor funciare, Regia Naţională a Pădurilor-Romsilva, în calitate de administrator al terenurilor forestiere proprietate publică a statului, are obligaţia să execute lucrările tehnice silvice conform amenajamentelor silvice, acordând proprietarilor profitul rezultat din valorificarea masei lemnoase respective pentru perioada dintre validare şi punerea în posesie. Tot astfel, potrivit art. 128 alin. (3) din acelaşi act normativ, „Dreptul de proprietate asupra terenurilor forestiere se exercită de la data emiterii procesului-verbal de punere în posesie a acestora, dată la care noii proprietari sunt obligaţi să-şi asigure administrarea/serviciile silvice în condițiile prezentei legi”, în vederea asigurării dezvoltării durabile a fondului forestier naţional.

45. În concluzie, având în vedere faptul că, pe de o parte, terenurile forestiere nu fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice, potrivit art. 136 alin. (3) din Constituţie şi a legii organice în materie, respectiv Codul silvic, iar, pe de altă parte, acest act normativ nu interzice dezafectarea terenurilor forestiere din domeniul public al statului şi trecerea acestora în domeniul său privat, prin decizia autorităţii competente, Curtea reţine că aceste terenuri pot fi destinate reconstituirii dreptului de proprietate privată, în condiţiile legii speciale, însă numai după trecerea lor în domeniul privat al statului, în condiţiile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998. În acest mod se realizează şi cerinţa păstrării unui just echilibru între protecţia drepturilor foştilor proprietari şi realizarea interesului general al societăţii în apărarea şi garantarea dreptului de proprietate publică al statului, în acord cu principiile enunţate în art. 2 din Legea nr. 165/2013. Aşadar, prevederile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 sunt constituţionale în măsura în care restituirea terenurilor forestiere aparţinând domeniului public al statului se realizează numai după trecerea prealabilă a acestor terenuri în domeniul privat al statului, în condiţiile legii, în caz contrar nesocotindu-se dispoziţiile art. 136 alin. (2) şi (4) teza întâi din Constituţie.

46. În acelaşi sens este şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale, în care s-a reţinut că „opţiunea legiuitorului de a se reconstitui dreptul de proprietate privată asupra unor asemenea terenuri [proprietate publică a statului] este posibilă, deoarece există o procedură legală în temeiul căreia ele pot fi trecute din proprietatea publică în cea privată a statului, neafectându-se, astfel, caracterul insesizabil al proprietăţii publice.” De asemenea s-a mai statuat că „bunurile proprietate publică nu pot fi înstrăinate, sub nicio formă, însă legiuitorul a prevăzut (…) un mecanism care să asigure posibilitatea statului de a stinge regimul de proprietate publică, respectiv prin trecerea bunului în cauză din proprietatea publică a statului în cea privată a acestuia. Aplicarea acestui mecanism cunoaşte două limitări, respectiv în situaţiile în care bunul face parte din proprietatea publică potrivit Constituţiei sau legea interzice expres trecerea anumitor bunuri în proprietatea privată a statului. In consecinţă, (…) instanţele judecătoreşti sunt cele în măsură să verifice dacă reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor forestiere aflate în proprietatea publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale s-a realizat ulterior trecerii acestor bunuri în proprietatea privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, după caz, cu respectarea procedurii menţionate, respectiv cu îndeplinirea cerinţelor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 (…)” (Decizia nr. 748 din 4 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 1 februarie 2016, paragrafele 26-28).

47. De altfel, Curtea observă că, prin Decizia nr. 23 din 17 octombrie 2011, pronunţată în soluţionarea unui recurs în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 791 din 8 noiembrie 2011, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a constatat, în esenţă, că dispoziţiile menţionate nu pot reglementa o dezafectare ope legis din domeniul public al statului, prin trecerea respectivelor terenuri în domeniul privat, în vederea reconstituirii dreptului de proprietate în favoarea foştilor proprietari, statuând că „se impune îndeplinirea cerinţelor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, care stipulează că trecerea din domeniul public în domeniul privat se face prin hotărâre a Guvernului, dacă prin Constituţie sau prin lege nu se prevede altfel.”. De asemenea a mai statuat că „Niciuna dintre legile fondului funciar nu prevede o situaţie derogatorie, în sensul că trecerea imobilelor din domeniul public în cel privat să se realizeze altfel decât potrivit art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998” şi că „se poate concluziona că dreptul de proprietate publică nu încetează decât prin modalităţile indicate în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, în caz contrar fiind încălcat caracterul inalienabil al terenurilor proprietate publică (…)”.

48. Autorii excepţiei de neconstituţionalitate invocă şi neconstituţionalitatea prevederilor art. 13 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, prevederi care, pentru definirea noţiunii de „teren forestier”, fac trimitere la normele de aplicare ale legii.

49. Fără a Indica, în mod concret, care sunt prevederile constituţionale încălcate prin acest text de lege, precum şi motivele de neconstituţionalitate, autorii excepţiei arată că prevederea legală la care face trimitere textul de lege criticat, respectiv art. 17 din normele de aplicare a Legii nr. 165/2013,aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 401/2013, „revine la fostele dispoziţii ale art. 31 din Legea nr. 1/2000, declarate neconstituţionale” şi includ în noţiunea de teren forestier şi terenurile aflate în patrimoniul statului înainte de 6 martie 1945, cele care servesc nevoilor de cultură, producţie şi administraţie silvică, iazurile, albiile pâraielor, păşunile împădurite şi alte terenuri cu destinaţie forestieră. Ca atare, Curtea observă că nemulţumirea autorilor excepţiei vizează strict opţiunea legiuitorului de circumstanţiere a sferei de cuprindere a noţiunii de teren forestier, aspect care excedează controlului de constituţionalitate. Aşa cum a reţinut în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională nu îşi poate asuma rolul de a crea sau de a modifica o normă juridică spre a îndeplini rolul de legislator pozitiv şi nici nu se poate substitui legiuitorului pentru adăugarea altor prevederi celor instituite. Prin urmare, în temeiul art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, potrivit căruia Curtea Constituţională se pronunţă numai asupra constituţionalităţii actelor cu privire la care a fost sesizată, fără a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului, excepţia de neconstituţionalitate având acest obiect este inadmisibilă.