DCC nr. 764/2016. Neconstituționalitatea art. I pct. 6 și art. II din Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 32/2015

CURTEA,

examinând obiecția de neconstituționalitate, punctele de vedere ale președinților celor două Camere, raportul judecătorului – raportor, dispozițiile legale criticate, precum și prevederile Constituției, reține următoarele:

19. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție și ale art. 1, 10, 15, 16 și 18 din Legea nr. 47/1992 pentru organizarea și funcționarea Curții Constituționale, să soluționeze obiecția de neconstituționalitate.

20. Obiectul sesizării de neconstituționalitate, astfel cum a fost formulat, îl constituie art. I pct. 6 și art. II din Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 32/2015 privind înființarea Gărzilor forestiere, având următorul cuprins:

„Art. I. – Se aprobă Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 32 din 30 iunie 2015 privind înființarea Gărzilor forestiere, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 474 din 30 iunie 2015, cu modificările ulterioare, cu următoarele modificări și completări:

[…] 6. La articolul 4, după alineatul (18) se introduce un nou alineat, alineatul (19), cu următorul cuprins:

«(19) Personalul silvic din cadrul autorității publice centrale care răspunde de silvicultură și din cadrul structurilor teritoriale de specialitate ale acesteia beneficiază de indemnizații de grad profesional, prevăzute în anexa nr. 3».

[…]Art. II. – (1) Începând cu data de 1 ianuarie 2017, salarizarea personalului Agenției Naționale pentru Protecția Mediului, agențiilor județene pentru protecția mediului, Gărzii Naționale de Mediu și Administrația Rezervației Biosferei «Delta Dunării» se stabilește prin asimilare cu salarizarea personalului din cadrul autorității publice centrale care răspunde de silvicultură, respectiv a personalului din cadrul Gărzilor Forestiere, după caz.

(2) Echivalarea funcțiilor și asimilarea salariilor de bază cu funcțiile și salariile de bază din cadrul autorităților publice centrale care răspunde de silvicultură, respectiv a personalului din cadrul Gărzilor Forestiere, după caz, prevăzută la art. (1), se face în condițiile legii, prin ordin al ministrului mediului, apelor și pădurilor, cu avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.”

21. Dispozițiile constituționale invocate în motivarea sesizării sunt cele ale art. 1 alin. (5) care consacră principiul legalității, ale art. 16 – Egalitatea în drepturi, ale art. 111 – Informarea Parlamentului și ale art. 138 alin. (5), potrivit cărora „Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare.”

22. Guvernul invocă, în motivarea sesizării, și încălcarea prevederilor art. 15 alin. (1) și (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, cu modificările și completările ulterioare, având următorul cuprins: „(1) În cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative/măsuri/politici a căror aplicare atrage micșorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, se va întocmi o fișă financiară, care va respecta condițiile prevăzute de Legea nr. 69/2010. În această fișă se înscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat, care trebuie să aibă în vedere:

a) schimbările anticipate în veniturile și cheltuielile bugetare pentru anul curent și următorii 4 ani;

b) estimări privind eșalonarea creditelor bugetare și a creditelor de angajament, în cazul acțiunilor anuale și multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor;

c) măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influența deficitul bugetar.

(2) În cazul propunerilor legislative, Guvernul va transmite Camerei Deputaților sau Senatului, după caz, fișa financiară prevăzută la alin. (1), în termen de 45 de zile de la data primirii solicitării.”.

23. Sunt invocate, de asemenea, prevederile art. 4 și art. 15-17 din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată în temeiul art. III din Legea nr. 377/2013 pentru modificarea și completarea Legii responsabilității fiscal- bugetare nr. 69/2010 în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 330 din 14 mai 2015. Textele legale invocate consacră principiul transparenței în ceea ce privește stabilirea obiectivelor fiscal-bugetare și derularea politicii fiscale și bugetare, principiul stabilității, principiul responsabilității fiscale, principiul echității, principiul eficienței, principiul gestionării eficiente a cheltuielilor de personal plătite din fonduri publice (art. 4), obligația ca, în cazul propunerilor de introducere a unor măsuri/politici/inițiative legislative a căror adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, inițiatorii să prezinte fișa financiară prevăzută la art. 15 din Legea nr. 500/2002, cu modificările și completările ulterioare, însoțită de ipotezele și metodologia de calcul utilizată și o declarație conform căreia majorarea de cheltuială respectivă este compatibilă cu obiectivele și prioritățile strategice specificate în strategia fiscal-bugetară, cu legea bugetară anuală și cu plafoanele de cheltuieli prezentate în strategia fiscal-bugetară (art. 15), obligația Guvernului și a fiecărui ordonator de credite, precum și a oricărei entități responsabile de elaborare a politicilor și acordurilor salariale din sectorul public de a se asigura că toate aceste politici și acorduri salariale sunt în concordanță cu principiile responsabilității fiscale, regulile fiscale, precum și cu obiectivele și limitele din strategia fiscal- bugetară (art. 16) și interdicția de promovare de acte normative cu mai puțin de 180 de zile înainte de expirarea mandatului Guvernului, în conformitate cu art. 110 alin. (1) din Constituția României, republicată, care conduc la creșterea cheltuielilor de personal sau a pensiilor în sectorul bugetar (art. 17).

24. Cele două texte de lege ce fac obiectul sesizării sunt criticate de Guvern, în esență, pentru: lipsă de predictibilitate [motivată însă, în esență, prin lipsa posibilității de estimare a impactului financiar asupra bugetului de stat, așadar în corelație și în susținerea criticii prin raportare la art. 138 alin. (5) din Constituție, motiv pentru care Curtea va reține și aceste critici ca fiind circumscrise acestui din urmă text constituțional], instituirea de privilegii pentru o categorie de personal din sistemul public, lipsa sursei de finanțare a cheltuielilor preconizate [acestea creând premisele unui dezechilibru bugetar, cu consecința neîncadrării în obiectivul bugetar pe termen mediu (MTO) în anii 2017, 2018 și 2019 și a nerespectării obligațiilor ce revin României, derivate din Tratatul privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare] și, respectiv, lipsa informării Parlamentului, în condițiile art. 111 din Constituție.

25. Examinând criticile astfel formulate, Curtea constată, mai întâi, că dispozițiile criticate sunt cuprinse într-o lege de aprobare a unei ordonanțe de urgență a Guvernului. Supunerea spre adoptare a proiectului de lege pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 32/2015 privind înființarea Gărzilor forestiere s-a făcut prin Hotărârea Guvernului României din 30 iunie 2015. În expunerea de motive care însoțește proiectul de lege, semnată de prim-ministrul interimar, la secțiunea a 4-a – Impactul financiar asupra bugetului general consolidat, atât pe termen scurt, pentru anul curent, cât și pe termen lung (pe 5 ani), se menționează: „Prezentul act normativ nu se referă la acest subiect”.

26. După adoptarea de către Senat, în calitate de primă Cameră sesizată (în data de 20 octombrie 2015), proiectul de lege a fost înregistrat la Camera Deputaților pentru dezbatere, fiind trimis pentru raport la Comisia pentru agricultură, silvicultură, industrie alimentară și servicii specifice și Comisia pentru muncă și protecție socială, precum și, pentru aviz, la Comisia pentru buget, finanțe și bănci, Comisia juridică, de disciplină și imunități și Comisia pentru mediu și echilibru ecologic. Proiectul de lege a primit aviz favorabil de la Comisia pentru mediu și echilibru ecologic, Comisia pentru buget, finanțe și bănci, Comisia juridică, de disciplină și imunități și a fost înscris pe ordinea de zi a plenului Camerei Deputaților (în data de 29 martie 2016), când a fost trimis pentru raport suplimentar la Comisia pentru agricultură, silvicultură, industrie alimentară și servicii specifice și Comisia pentru muncă și protecție socială.

27. Textele de lege criticate în prezenta cauză, și anume art. I pct. 6 și art. II, au fost introduse în proiectul de lege cu ocazia redactării, de către Comisia pentru muncă și protecție socială și Comisia pentru agricultură, silvicultură, industrie alimentară și servicii specifice, a Raportului comun și, respectiv, a Raportului comun de înlocuire asupra proiectului de Lege pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 32/2015 privind înființarea Gărzilor forestiere. Motivele introducerii art. I pct. 6, reținute în Raportul comun de înlocuire (la pct. 12), sunt următoarele: „pentru completarea normei în scopul motivării materiale a acestor categorii de personal”, iar motivele introducerii art. II (pct. 26 din Raportul comun de înlocuire) sunt următoarele: „diversitatea și complexitatea muncii din domeniul protecției mediului, având în vedere responsabilitatea necesară implementării directivelor, convențiilor, regulamentelor și deciziilor europene și diversitatea domeniilor de activitate cum ar fi planurile/programele/proiectele, activitățile pentru care se solicită acte de reglementare în vederea obținerii finanțărilor europene. Prin stimularea financiară a personalului din domeniul protecției mediului se preconizează o întărire a capacității administrative prin reducerea fluctuației de personal, evitându-se în acest fel situații privind posibile întârzieri în accesarea fondurilor europene datorită lipsei de personal din sistem. Stabilirea salariilor nu se poate face decât prin ordin al ordonatorului principal de credite.” Potrivit Raportului comun de înlocuire asupra proiectului de Lege pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 32/2015 privind înființarea Gărzilor forestiere, textele art. I pct. 6 și art. II din proiectul de lege au fost propuse de Comisii, acestea fiind autorii amendamentelor. În Raportul comun de înlocuire se menționează expres că „prin amendamentele adoptate de comisii se propune îmbunătățirea cadrului legal și, în special, salarizarea acestei categorii de personal”.

28. După primirea Raportului de înlocuire favorabil (în data de 4 octombrie 2016), proiectul de lege a fost înscris pe ordinea de zi a Camerei Deputaților (în data de 17 octombrie 2016) și adoptat în data de 18 octombrie 2016, cu amendamentele astfel propuse.

29. Din derularea procedurii legislative rezultă în mod evident că textele de lege criticate în prezenta cauză au fost introduse direct în Camera decizională, după parcurgerea procedurii de avizare a proiectului de act normativ, prin intermediul unor amendamente propuse de membrii Comisiilor parlamentare sesizate în fond și, desigur, însușite de plenul Camerei Deputaților cu ocazia dezbaterii proiectului de lege. Spre deosebire de forma inițială a proiectului de lege, astfel cum a fost supus aprobării de către Guvern, și care, potrivit celor reținute în expunerea de motive, „nu se referă” la aspecte privind „impactul financiar asupra bugetului general consolidat, atât pe termen scurt, pentru anul curent, cât și pe termen lung (pe 5 ani)”, amendamentele propuse și aprobate se referă la această problematică, câtă vreme au fost introduse tocmai pentru îmbunătățirea cadrului legal și, în special, a salarizării personalului Gărzilor forestiere. Astfel fiind, prin introducerea acestor prevederi, au devenit incidente dispozițiile art. 111 alin. (1) teza finală din Constituție, referitoare la informarea Parlamentului de către Guvern, potrivit cărora „În cazul în care o inițiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie.” În acest sens sunt, de altfel, și normele regulamentare care detaliază procedura legislativă. Astfel, dând expresie prevederilor constituționale menționate, Regulamentul Camerei Deputaților, aprobat prin Hotărârea Camerei Deputaților nr. 8/1994, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 481 din 28 iunie 2016, stabilește, în art. 92 alin. (6) că, „Dacă în cursul dezbaterii, în comisia sesizată în fond apar amendamente care impun modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, președintele comisiei va solicita în mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condițiile art. 111 din Constituția României, republicată, într-un termen care să se încadreze în termenul de predare a raportului”. Or, Curtea constată că această informare nu a fost solicitată, astfel cum se susține, de altfel, și în sesizarea formulată de Guvern, nefiind deci respectate prevederile constituționale invocate.

30. Referitor la semnificația prevederilor art. 111 din Constituție, în jurisprudența Curții Constituționale a României s-a reținut că, prin intermediul lor, legiuitorul constituant a dorit să consacre garanția constituțională a colaborării dintre Parlament și Guvern în procesul de legiferare, instituind obligații reciproce în sarcina celor două autorități publice (a se vedea Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.195 din 14 decembrie 2004). Curtea a mai reținut că în cadrul raporturilor constituționale dintre Parlament și Guvern este obligatorie solicitarea unei informări atunci când inițiativa legislativă afectează prevederile bugetului de stat. Această obligație a Parlamentului este în consonanță cu dispozițiile constituționale ale art. 138 alin. (2) care prevăd că Guvernul are competența exclusivă de a elabora proiectul bugetului de stat și de a-l supune spre aprobare Parlamentului. În temeiul acestei competențe, Parlamentul nu poate prestabili modificarea cheltuielilor bugetare fără să ceară Guvernului o informare în acest sens. Dat fiind caracterul imperativ al obligației de a cere informarea menționată, rezultă că nerespectarea acesteia are drept consecință neconstituționalitatea legii adoptate (Decizia nr. 1.056 din 14 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 802 din 23 noiembrie 2007).

31. Astfel fiind, introducerea unor dispoziții care privesc salarizarea personalului bugetar, practic, direct la dezbaterea finală a proiectului de lege, după adoptarea proiectului de lege în prima Cameră sesizată, după parcurgerea procedurii de avizare, fără o informare a Parlamentului de către Guvern, eludează cadrul constituțional stabilit pentru întocmirea bugetului public, sens în care Guvernul a invocat în sesizarea sa prevederile constituționale înscrise în art. 111, referitoare la informarea Parlamentului, și în art. 138 alin. (5), potrivit cărora nicio cheltuială bugetară să nu fie aprobată fără stabilirea sursei de finanțare. Simpla participare, la lucrările Comisiilor parlamentare care au introdus amendamentele devenite texte legale, a unor reprezentanți ai Ministerului Finanțelor Publice, nu este de natură să complinească cerințele constituționale menționate, având în vedere că art. 111 din Constituție își găsește concretizarea în art. 15 alin. (1) și (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice și în art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, care stabilesc obligația de întocmire a fișei financiare și care îi conferă acesteia un caracter complex, dat de efectele financiare asupra bugetului general consolidat. Aceasta trebuie să cuprindă, potrivit legii, schimbările anticipate în veniturile și cheltuielile bugetare pentru anul curent și următorii 4 ani; estimări privind eșalonarea creditelor bugetare și a creditelor de angajament, în cazul acțiunilor anuale și multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influența deficitul bugetar. În acest sens, Curtea Constituțională a stabilit, de exemplu, prin Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 160 din 2 martie 2016, paragraful 59, sau Decizia nr. 593 din 14 septembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 886 din 4 noiembrie 2016, paragraful 30 (ce trimite la jurisprudența precitată), că „în lipsa unei fișe financiare reactualizate la momentul adoptării legii conform art. 15 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, […] și în lipsa unui dialog real între Guvern și Parlament […], nu se poate trage decât concluzia că la adoptarea legii s-a avut în vedere o sursă de finanțare incertă, generală și lipsită de un caracter obiectiv și efectiv, nefiind așadar reală”. Tot astfel, faptul că cheltuielile de salarizare preconizate prin textele de lege criticate grevează bugetul pentru anul următor nu este de natură să justifice aprobarea unor cheltuieli fără implicarea, în condițiile legii fundamentale, a Guvernului care, potrivit art. 138 alin. (2) din Constituție, are competența de a elabora, anual, proiectul bugetului de stat și al asigurărilor sociale. Potrivit jurisprudenței Curții, art. 138 alin. (5) din Constituție se referă tocmai la caracterul obiectiv și efectiv al sursei de finanțare și operează cu elemente de certitudine și previzibilitate bugetară, respectiv „acea cheltuială să fie previzionată în deplină cunoștință de cauză în bugetul de stat pentru a putea fi acoperită în mod cert în cursul anului bugetar” (Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, paragraful 58, citată în Decizia nr. 593 din 14 septembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 886 din 4 noiembrie 2016, paragraful 29). Colaborarea loială între Parlament și Guvern în privința legiferării în materie bugetară trebuie să se manifeste atât în privința elaborării bugetului public național, cât și a modificării sale pe parcursul exercițiului bugetar, având în vedere rațiunea pentru care este întocmit un asemenea buget, și anume aceea de a oferi posibilitatea unei imagini de ansamblu, la nivel macroeconomic, a veniturilor și cheltuielilor publice.

32. Cu referire la punctul de vedere potrivit căruia în cauză nu sunt aplicabile dispozițiile care impun solicitarea fișei financiare, motivat de faptul că este în discuție un proiect de lege, iar nu o propunere legislativă (a se vedea paragraful 12 al prezentei decizii), Curtea reține că art. 111 din Constituție utilizează sintagma „inițiativă legislativă”, care cuprinde atât proiectele de lege, cât și propunerile legislative. De altfel, este adevărat că în cauză este vorba despre un proiect de lege inițiat de Guvern, însă dispozițiile care generează impact financiar asupra bugetului de stat au fost introduse în cadrul procedurii legislative din Camera Deputaților, care avea obligația de solicitare a fișei financiare.

33. Față de cele constatate și având în vedere jurisprudența constantă a Curții Constituționale dezvoltată cu privire la interpretarea art. 111 alin. (2) teza a doua și art. 138 alin. (5) din Constituție, Curtea va admite obiecția de neconstituționalitate în raport cu aceste dispoziții constituționale.

34. În ceea ce privește criticile referitoare la pretinsa instituire a unor privilegii, Curtea constată că sunt motivate în termeni generali, fără a exista repere pentru o analiză de constituționalitate, adică o demonstrație în sensul că justificarea reținută la elaborarea normelor criticate nu se susține din punct de vedere al principiului egalității în drepturi. Curtea nu se poate substitui autorului sesizării pentru a complini această cerință a motivării pretinsei încălcări a art. 16 din Constituție, după cum nu se poate substitui nici legiuitorului pentru a hotărî în privința acordării, în principiu, a unor indemnizații. Astfel cum Curtea a statuat în jurisprudența sa, statul „are deplina legitimitate constituțională de a acorda sporuri, stimulente, premii, adaosuri la salariul de bază personalului plătit din fonduri publice, în funcție de veniturile bugetare pe care le realizează. Acestea nu sunt drepturi fundamentale, ci drepturi salariale suplimentare. Legiuitorul este în drept, totodată, să instituie anumite sporuri la indemnizațiile și salariile de bază, premii periodice și alte stimulente, pe care le poate diferenția în funcție de categoriile de personal cărora li se acordă, le poate modifica în diferite perioade de timp, le poate suspenda sau chiar anula (a se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 108 din 14 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 212 din 8 martie 2006, precum și deciziile nr. 693/2006, nr. 207/2009, nr. 876/2009, nr. 1.250/2010, nr. 1.601/2010).

35. Eventualele divergențe între Parlament și Guvern în privința stimulării unei categorii sau a alteia de personal, ca și caracterul suficient sau nu al resurselor necesare pentru acoperirea acestor cheltuieli în viitor excedează controlului de constituționalitate. Tot astfel și criticile formulate în raport cu dispozițiile unor acte normative infraconstituționale excedează sferei controlului de constituționalitate, control care vizează compatibilitatea legii cu Constituția.