RIL admis referitor la aplicarea dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice

ÎNALTA CURTE,

deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:

I. Problema de drept care a generat practica neunitară

1. Recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție vizează interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 500/2002, ale art. 7 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2007, coroborate cu prevederile art. 4 din Ordonanța Guvernului nr. 22/2002 și ale art. 222 din Codul civil, cu privire la calitatea procesuală pasivă a Ministerului Afacerilor Interne în litigiile dintre angajați și instituțiile/unitățile cu personalitate juridică aflate în subordinea acestui minister, având ca obiect solicitarea unor drepturi de natură salarială, raportat la calitatea sa de ordonator principal de credite.

II. Dispozițiile legale a căror interpretare a generat practica neunitară

2. Legea nr. 500/2002:

„Art. 21. – Rolul ordonatorilor de credite Ordonatorii principali de credite repartizează creditele de angajament și creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu și pentru bugetele instituțiilor publice din subordine sau coordonare, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terțiari de credite, după caz, în raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.

(1) Ordonatorii principali de credite transmit bugetele instituțiilor publice din subordine sau coordonare, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terțiari de credite, după caz, în termen de 15 zile de la intrarea în vigoare a legii bugetare anuale.

(2) Ordonatorii secundari de credite repartizează creditele de angajament și bugetare aprobate, potrivit alin. (1), pentru bugetul propriu și pentru bugetele instituțiilor publice subordonate, ai căror conducători sunt ordonatori terțiari de credite, în raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.

(3) Ordonatorii terțiari de credite angajează cheltuieli în limita creditelor de angajament repartizate și utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor instituțiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate și în condițiile stabilite prin dispozițiile legale.Pentru asigurarea unei execuții bugetare prudente, ordonatorii principali de credite vor repartiza, potrivit alin. (1), creditele de angajament și creditele bugetare după reținerea a 10% din prevederile aprobate acestora.

(4) Fac excepție de la prevederile alin. (5) următoarele:

a) cheltuielile de personal, inclusiv cheltuielile de personal care se regăsesc în structura altor subdiviziuni ale clasificației bugetare;

b) cheltuielile acordate în bani, de natura asistenței sociale și asigurărilor sociale, precum și a contribuțiilor de asigurări sociale aferente, cheltuielile cu bursele acordate din fonduri publice, potrivit dispozițiilor legale în vigoare;

c) cheltuielile cu datoria publică;

d) cheltuielile care decurg din obligații internaționale;

e) sumele alocate ordonatorilor principali de credite din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului și Fondul de intervenție la dispoziția Guvernului, care vor fi repartizate integral.

(5) Repartizarea sumelor reținute în proporție de 10% se face în semestrul al doilea, după examinarea de către Guvern a raportului semestrial privind situația economică și bugetară și a opiniei Consiliului Fiscal cu privire la acesta.

(6) Ordonatorii de credite prevăzuți la alin. (1) și (3) au obligația de a fundamenta, justifica și utiliza, în condiții de legalitate, regularitate, economicitate, eficiență și eficacitate, creditele bugetare repartizate din bugetele lor instituțiilor subordonate și altor beneficiari ai acestor fonduri.”

3. Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2007:

„Art. 7. (…)

(3) Ministrul administrației și internelor are calitatea de ordonator principal de credite.

(…)”

4. Ordonanța Guvernului nr. 22/2002:

„Art. 4. – (1) Ordonatorii principali de credite bugetare au obligația să dispună toate măsurile ce se impun, inclusiv virări de credite bugetare, în condițiile legii, pentru asigurarea în bugetele proprii și ale instituțiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plății sumelor stabilite prin titluri executorii.

(2) Virările de credite bugetare prevăzute la alin. (1) se pot efectua pe parcursul întregului an bugetar, prin derogare de la prevederile art. 47 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările ulterioare, și ale art. 49 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale.”

5. Codul civil:

„Art. 222. – Independența patrimonială

Persoana juridică având în subordine o altă persoană juridică nu răspunde pentru neexecutarea obligațiilor acesteia din urmă și nici persoana juridică subordonată nu răspunde pentru persoana juridică față de care este subordonată, dacă prin lege nu se dispune altfel.”

III. Examenul jurisprudențial

6. Prin recursul în interesul legii se arată că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale citate, dezlegarea chestiunii de drept supuse analizei fiind menită a lămuri problema calității procesuale pasive a Ministerului Afacerilor Interne în litigiile dintre angajați și instituțiile/unitățile cu personalitate juridică aflate în subordinea acestui minister, având ca obiect solicitarea unor drepturi de natură salarială, raportat la calitatea sa de ordonator principal de credite.

IV. Soluțiile pronunțate de instanțele judecătorești

A. Într-o opinie s-a apreciat că simpla calitate a Ministerului Afacerilor Interne, de ordonator principal de credite, nu atrage calitatea sa procesuală pasivă într-un litigiu ce decurge din raportul de serviciu stabilit între un funcționar public cu statut special și o unitate cu personalitate juridică subordonată acestei instituții.

7. Calitatea procesuală pasivă presupune existența unei identități între persoana pârâtului și cel obligat în raportul juridic dedus judecății; or, în cazul în care reclamantul are calitatea de funcționar public în cadrul unității subordonate Ministerului Afacerilor Interne, calitate procesuală pasivă nu poate avea decât unitatea în cadrul căreia funcționează, fiind lipsit de relevanță că aceasta, în calitate de ordonator secundar/terțiar de credite, angajează cheltuieli în limita creditelor repartizate.

8. Atragerea în proces a instituției publice centrale, în cadrul căreia este organizată și funcționează instituția publică cu care este stabilit raportul de serviciu, nu poate fi justificată nici de necesitatea stabilirii unei garanții pentru aprobarea și repartizarea creditelor bugetare, potrivit art. 21 din Legea nr. 500/2002, o astfel de garanție fiind nu numai lipsită de suport legal, dar și inutilă, în condițiile în care, potrivit art. 4 din Ordonanța Guvernului nr. 22/2002, ordonatorii principali de credite bugetare au obligația să dispună toate măsurile ce se impun, inclusiv virări de credite bugetare, în condițiile legii, pentru asigurarea în bugetele proprii și ale instituțiilor din subordine a creditelor necesare pentru efectuarea plății sumelor stabilite prin titluri executorii.

B. Într-o altă opinie, s-a reținut că Ministerul Afacerilor Interne are calitate procesuală pasivă, întrucât unitățile subordonate instituției centrale nu pot acționa decât în limita alocațiilor bugetare aprobate.

9. Conform art. 21 din Legea nr. 500/2002, Ministerul Afacerilor Interne, prin ministru, în calitate de ordonator principal de credite, repartizează creditele bugetare aprobate pentru bugetele instituțiilor publice ierarhic inferioare. Ca atare, pentru asigurarea fondurilor necesare plății unor drepturi de natură salarială, trebuie repartizate credite bugetare de către ordonatorul principal de credite. Prin urmare, s-a reținut că, pentru asigurarea plății drepturilor de natură salarială, ordonatorul principal de credite trebuie să aprobe creditele bugetare, iar unitatea subordonată, ordonator secundar/terțiar de credite, angajează cheltuieli.

V. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

10. Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, autorul sesizării, apreciază ca fiind în acord cu litera și spiritul legii punctul de vedere conform căruia simpla calitate a Ministerului Afacerilor Interne, de ordonator principal de credite, nu atrage calitatea sa procesuală pasivă într-un litigiu ce decurge din raportul de serviciu stabilit între un funcționar public cu statut special și o unitate cu personalitate juridică subordonată acestei instituții.

11. În susținerea acestei opinii, autorul sesizării pornește de la premisa legislativă, reprezentată de dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 360/2002), potrivit cărora polițistul este funcționar public cu statut special.

12. Ca funcționar public statutar, raportul de serviciu al polițistului rezultă din actul administrativ de numire în funcție, acesta supunându-se normelor speciale cuprinse în Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 188/1999).

13. Instituția publică, autoritatea în serviciul căreia se află și îi este subordonat funcționarul public, se comportă față de acesta ca un veritabil angajator. Actele sale sunt unilaterale, asemenea actelor oricărui angajator față de salariații săi, dar prin ele nu se exercită puterea publică, ci prerogativele de parte a raportului de muncă cu privire la cei aflați în serviciul său, chiar dacă drepturile bănești cuvenite personalului din cadrul Ministerului Afacerilor Interne se plătesc din fondurile alocate de la bugetul de stat.

14. Ca terț față de raportul de serviciu încheiat între funcționarul public și instituția publică aflată în subordinea Ministerului Afacerilor Interne, ministerul nu poate fi titularul vreunei obligații născute în temeiul acestui raport juridic, întrucât s-ar nesocoti aplicarea principiului res inter alios acta aliis neque nocere, neque prodesse potest, iar orice excepție de la principiul relativității actului juridic trebuie să fie prevăzută de lege.

15. Calitatea Ministerului Afacerilor Interne de ordonator principal de credite nu poate justifica legitimarea sa procesuală în acest gen de cauze, întrucât atribuțiile sale prevăzute de art. 21 din Legea nr. 500/2002, referitoare la repartizarea creditelor către bugetele instituțiilor publice din subordine, privesc o etapă ulterioară a procesului, respectiv cea a executării hotărârii definitive de admitere a acțiunii.

16. Doar în măsura în care, deși creditorul obligației de plată a început executarea silită împotriva instituției publice debitoare, ordonatorul principal de credite nu își îndeplinește obligația alocării de credite bugetare pentru plata titlurilor executorii, acesta poate fi chemat în judecată de către creditor pentru neîndeplinirea obligației de a face, în temeiul dispozițiilor art. 1.349 din Codul civil referitoare la răspunderea civilă delictuală și art. 4 din Ordonanța Guvernului nr. 22/2002.

17. Nici într-o eventuală cerere de chemare în garanție, Ministerul Afacerilor Interne, în calitate de instituție ierarhic superioară, nu poate avea calitate procesuală pasivă, întrucât nu este îndeplinită condiția cerută de dispozițiile art. 72 din Codul de procedură civilă, referitoare la existența obligației de garanție sau despăgubire față de instituția publică aflată în subordinea sa.

18. Conform art. 222 din Codul civil, sub denumirea marginală „Independența patrimonială”, se consacră principiul potrivit căruia persoana juridică având în subordine o altă persoană juridică nu răspunde pentru neexecutarea obligațiilor acesteia din urmă și nici persoana juridică subordonată nu răspunde pentru persoana juridică față de care este subordonată, dacă prin lege nu se dispune altfel.

19. Chiar dacă, din punct de vedere juridic, ar exista o relație de subordonare între două persoane juridice, relație ce poate fi explicată prin autoritatea recunoscută conducătorului de armă, legea oprește confuziunea patrimonială între acestea și, în consecință, interzice răspunderea reciprocă a celor două persoane juridice pentru datoriile proprii, singura excepție fiind atunci când ne aflăm în prezența confuziunii de patrimonii aparținând persoanelor juridice.

20. Ordonanța Guvernului nr. 22/2002 vizează executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii, fiind incidente în faza executării unei hotărâri judecătorești definitive prin care s-au recunoscut drepturi bănești, nu în prima fază a procesului civil.

21. Obligarea ordonatorilor principali la alocarea creditelor bugetare necesare executării obligațiilor bănești derivate din raporturile de serviciu este lipsită de suport legal, dar și inutilă, în condițiile în care executarea acestei obligații nu poate fi făcută în alte condiții decât cele prevăzute de procedura bugetară cuprinsă în Legea nr. 500/2002. Rolul, responsabilitățile și, în consecință, relațiile dintre ordonatorii de credite sunt tratate de legiuitor în art. 20-25 din Legea nr. 500/2002 și detaliate prin acte normative subsecvente.

22. Concluzionează autorul sesizării că în procesul bugetar – care presupune elaborarea, aprobarea, executarea, controlul și raportarea bugetului între ministere și instituțiile subordonate cu personalitate juridică – se nasc raporturi de drept public, mai precis de drept administrativ, financiar sau fiscal, în considerarea calității acestora de ordonatori principali, secundari și, după caz, terțiari de credite, cu rolurile și responsabilitățile prevăzute de art. 21 și 22 din Legea nr. 500/2002.

VI. Jurisprudența Curții Constituționale și a instanțelor europene

23. În jurisprudența Curții Constituționale și a instanțelor europene nu au fost identificate decizii relevante în privința chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării.

VII. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

24. Prin Decizia nr. 10 din 19 septembrie 2011¹, pronunțată de Completul competent să judece recursul în interesul legii, instanța supremă a reținut că „în cadrul procesului bugetar, Ministerul Finanțelor Publice repartizează ordonatorilor principali de credite sumele alocate acestora prin bugetul de stat, îndeplinind un rol de administrator al acestui buget, dar nu are atribuția de a vira acestora alte sume decât cele prevăzute în legea bugetului de stat și cu respectarea acesteia.

(…)

În mod corelativ obligației de diligență ce revine instituțiilor publice în temeiul și în executarea dispozițiilor Ordonanței Guvernului nr. 22/2002, cu modificările și completările ulterioare, Ministerul Finanțelor Publice are obligația de a efectua demersurile administrative necesare în vederea rectificării bugetului de stat.

Chiar în ipoteza în care ordonatorii de credite și-ar îndeplini atribuțiile ce le revin în sensul formulării de propuneri de cuprindere în bugetul propriu a sumelor necesare plății obligațiilor stabilite prin titluri executorii, iar Ministerul Finanțelor Publice, la rândul său, ar întocmi și ar transmite spre aprobare propuneri de rectificare a bugetului de stat, dreptul de decizie aparține legislativului.”

25. Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut, de asemenea, că „În temeiul atribuțiilor ce-i sunt stabilite prin Legea nr. 500/2002, Ministerului Economiei și Finanțelor îi revine sarcina elaborării bugetului de stat în funcție de propunerile ordonatorilor principali de credite, de necesitățile estimate pe anul respectiv și de prioritățile stabilite de Guvern. Astfel fiind, obligarea sa la alocarea sumelor necesare ordonatorilor principali de credite, în calitate de angajatori, pentru plata angajaților lor, este vădit nelegală și netemeinică, între M.E.F. și reclamanți neexistând niciun fel de raporturi legale sau contractuale.”²

26. Tot astfel, „Faptul că, potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 și art. 7 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2007, ministrul administrației și internelor are calitatea de ordonator principal de credite nu justifică calitatea procesuală pasivă a recurentului, în raportul juridic referitor la plata drepturilor salariale solicitate de intimata-reclamantă, câtă vreme aceasta se afla, în perioada de referință, în raporturi de muncă cu recurenta-pârâtă Direcția Generală Anticorupție, instituție al cărei director general are calitatea de ordonator terțiar de credite, potrivit anexei nr. 2 la Ordinul M.A.I. nr. 192/2010. Având în vedere că, potrivit art. 21 alin. (1) din Legea nr. 500/2002, ordonatorul principal de credite doar repartizează creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu și pentru bugetele instituțiilor publice ierarhic inferioare, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terțiari de credite, iar, potrivit alin. (3) al aceluiași articol, ordonatorii terțiari de credite sunt cei care utilizează creditele astfel repartizate în bugetul propriu, în raportul juridic obligațional dedus judecății, calitate procesuală pasivă nu poate avea decât recurenta-pârâtă DGA.”³

VIII. Raportul asupra recursului în interesul legii

27. Raportul apreciază că recursul în interesul legii este admisibil și propune admiterea acestuia, în sensul că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 500/2002, ale art. 7 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2007, coroborate cu prevederile art. 4 din Ordonanța Guvernului nr. 22/2002 și ale art. 222 din Codul civil, Ministerul Afacerilor Interne, în calitatea sa de ordonator principal de credite, nu are calitate procesuală pasivă în litigiile dintre angajați și instituțiile/unitățile cu personalitate juridică aflate în subordinea sa, având ca obiect solicitarea unor drepturi de natură salarială.

IX. Înalta Curte de Casație și Justiție

28. Recursul în interesul legii îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 514 și 515 din Codul de procedură civilă, fiind exercitat de un subiect de drept căruia legea îi recunoaște legitimare procesuală și având ca obiect o problemă de drept pentru care s-a făcut dovada că a fost soluționată în mod diferit, prin hotărâri judecătorești definitive, pronunțate de mai multe instanțe judecătorești de pe teritoriul țării.

29. Înalta Curte de Casație și Justiție a fost învestită, pe calea recursului în interesul legii, cu pronunțarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor legale incidente, supuse discuției și citate la pct. II, în sensul lămuririi problemei calității procesuale pasive a Ministerului Afacerilor Interne în litigiile dintre angajați și instituțiile/unitățile cu personalitate juridică aflate în subordinea acestui minister, având ca obiect solicitarea unor drepturi de natură salarială, raportat la calitatea sa de ordonator principal de credite.

30. Deși obiectul sesizării vizează calitatea procesuală pasivă a Ministerului Afacerilor Interne în litigiile dintre angajați și instituțiile/unitățile cu personalitate juridică aflate în subordinea acestui minister, având ca obiect solicitarea unor drepturi „de natură salarială”, argumentele invocate în continuare, în fundamentarea soluției pronunțate, sunt valabile și pentru litigiile având ca obiect solicitarea unor „drepturi salariale”.

31. Potrivit dispozițiilor Legii nr. 188/1999, care reprezintă statutul general al funcționarilor publici, aceștia se află în raporturi de serviciu cu instituțiile și autoritățile de care aparțin, care se exercită pe baza actului de numire, emis în condițiile legii