DCC nr. 747/2015. Excepție de neconstituționalitate admisă referitoare la dispoziții care completează Legea administrației publice locale nr. 215/2001

CURTEA,

examinând obiecția de neconstituționalitate, punctul de vedere al președintelui Camerei Deputaților și al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispozițiile legii criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

17. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție, precum și ale art. 1,art. 10,art. 15 și art. 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluționeze obiecția de neconstituționalitate.

18. Obiectul controlului de constituționalitate îl constituie dispozițiile Legii privind completarea unor prevederi ale Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și a unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, care au următorul cuprins:

„Art. I. – Alineatul (7) al articolului 115 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, cu modificările și completările ulterioare, se modifică și va avea următorul cuprins:

«(7) Dispozițiile primarului, dispozițiile președintelui consiliului județean, hotărârile consiliului local și hotărârile consiliului județean sunt supuse controlului de legalitate al prefectului în condițiile legii care îi reglementează activitatea».

Art. II. – Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 225 din 24 martie 2008, cu modificările și completările ulterioare, se completează după cum urmează:

1. La articolul 19 alineatul (1), litera e) se modifică și va avea următorul cuprins:

«e) verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local, ale președintelui consiliului județean sau ale primarului;».

2. Articolul 20 va avea următorul cuprins:

«Art. 20 – Prefectul poate verifica măsurile întreprinse de primar sau de președintele consiliului județean în calitatea lor de reprezentanți ai statului în unitatea administrativ-teritorială, precum și măsurile întreprinse în baza delegării respectivelor atribuții ale acestora și poate sesiza organele competente în vederea stabilirii măsurilor necesare, în condițiile legii»”.

19. Textele constituționale invocate în susținerea obiecției de neconstituționalitate sunt cele ale art. 1 alin. (5) în componenta sa referitoare la calitatea legii, art. 61 cu referire la principiul bicameralismului, art. 75 alin. (1) și (5) privind sesizarea Camerelor, art. 123 alin. (3) și (5) cu privire la reglementarea prin lege organică a atribuțiilor prefectului și competența sa cu privire la atacarea, în fața instanței de contencios administrativ, a unui act al consiliului județean, al celui local sau al primarului.

(1) Admisibilitatea obiecției de neconstituționalitate

20. Curtea constată că sesizarea formulată îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituție atât sub aspectul obiectului său, fiind vorba de o lege adoptată și nepromulgată încă, cât și sub aspectul titularului dreptului de sesizare, aceasta fiind semnată de Președintele României.

(2) Analiza obiecției de neconstituționalitate

(2.1.) Procesul legislativ al Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și al unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului

21. Propunerea legislativă a fost inițiată de deputatul Andrei-Liviu Volosevici și a fost înregistrată la Senat la data de 12 februarie 2015. Ca urmare a primirii avizului Consiliului Legislativ nr. 237/13 martie 2015, prin care s-a arătat că intervențiile legislative operate asupra primei legi (Legea nr. 215/2001) impun ca prima Cameră sesizată să fie Camera Deputaților, iar asupra celei de-a doua legi (Legea nr. 340/2004) prima Cameră sesizată să fie Senatul, Comisia juridică, de numiri, disciplină, imunități și validări a Senatului a solicitat Biroului permanent al Senatului transmiterea propunerii legislative Camerei Deputaților, urmând ca Senatul să o ia în dezbatere în calitate de Cameră decizională conform art. 75 alin. (4) și (5) din Constituție (a se vedea Avizul nr. 80/2015 al Comisiei). Plenul Senatului, în ședința sa din 20 aprilie 2015, a hotărât transmiterea propunerii legislative menționate Camerei Deputaților pentru a o dezbate și adopta ca primă Cameră sesizată (109 voturi pentru, 1 împotrivă și 2 abțineri).

22. La 22 aprilie 2015 propunerea legislativă este prezentată în Biroul permanent al Camerei Deputaților, care o ia în discuție și solicită Guvernului un punct de vedere. La 13 mai 2015 Biroul permanent propune sesizarea următoarelor comisii pentru întocmirea unui raport comun: Comisia pentru administrație publică și amenajarea teritoriului și Comisia juridică, de disciplină și imunități, termenul stabilit pentru depunerea raportului fiind 21 mai 2015. Potrivit raportului comun transmis Biroului permanent la 2 iunie 2015, s-a constatat că legislația în domeniu este suficientă, clară și acoperă situațiile pe care inițiativa legislativă dorește să le reglementeze, astfel încât s-a propus plenului Camerei Deputaților respingerea propunerii legislative. La 3 iunie 2015, plenul Camerei Deputaților a respins propunerea legislativă (305 pentru, 2 împotrivă, 6 abțineri) și, în aceeași zi, a înaintat-o Senatului.

23. După înaintarea propunerii legislative Senatului, aceasta a fost repartizată Comisiei pentru administrație publică și organizarea teritoriului și Comisiei juridice, de numiri, disciplină, imunități și validări pentru întocmirea unui raport comun. Raportul comun al celor două comisii de specialitate, înregistrat cu nr. 296 din 30 iunie 2015, supune spre dezbatere și adoptare Plenului Senatului propunerea legislativă cu un amendament admis (actualul art. I din lege), stabilindu-se, totodată, incidența art. 73 alin. (3) lit. o) din Constituție, așadar, a faptului că Senatul este Cameră decizională. Propunerea legislativă, în vederea dezbaterii și adoptării sale, este înscrisă succesiv pe ordinea de zi a Senatului în 8 și 21 septembrie 2015. Pe data de 8 septembrie 2015 a avut loc dezbaterea propunerii legislative, votul amânându-se pentru data de 15 septembrie 2015. De abia pe 21 septembrie 2015 are loc votul, propunerea legislativă fiind aprobată (107 voturi pentru, 9 împotrivă și 1 abținere).

24. La 28 septembrie 2015 legea adoptată este trimisă la promulgare, iar pe data de 16 octombrie 2015 Președintele României a sesizat Curtea Constituțională cu prezenta obiecție de neconstituționalitate.

(2.2.) Modificări legislative preconizate

25. În esență, legea supusă controlului de constituționalitate urmărește introducerea, în conținutul normativ al Legii nr. 215/2001 și al Legii nr. 340/2004, a controlului de legalitate al prefectului cu privire la actele președintelui consiliului județean, în condițiile în care o atare competență a prefectului era deja prevăzută de art. 30 alin. (3) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001. De asemenea, legea criticată acordă prefectului competența de a verifica măsurile întreprinse în baza delegării atribuțiilor primarului și președintelui consiliului județean.

(2.3.) Analiza criticilor de neconstituționalitate extrinsecă

26. Examinând procesul legislativ, rezultă că dispozițiile art. I din propunerea legislativă reglementau în forma inițiatorului propunerii legislative obligația comunicării dispozițiilor președintelui consiliului județean prefectului; în acest sens, textul inițial al propunerii legislative prevedea introducerea după alineatul (4) al art. 115 din Legea nr. 215/2001 a unui nou alineat, respectiv alin. (4¹), cu următorul conținut normativ: „(4¹) Dispozițiile președintelui consiliului județean se comunică în mod obligatoriu prefectului județului, în cel mult 5 zile lucrătoare de la semnarea lor”. Dispozițiile art. II pct. 1 stabileau, atât în forma inițială a propunerii legislative, cât și în forma adoptată a legii, competența prefectului de a exercita tutela administrativă asupra dispozițiilor președintelui consiliului județean. În acest context normativ, în privința textului art. I erau aplicabile dispozițiile constituționale ale art. 73 alin. (3) lit. o) coroborate cu art. 75 alin. (1) teza întâi (Camera Deputaților era Cameră de reflecție, iar Senatul Cameră decizională), în timp ce în privința art. II urmau a-și găsi aplicarea dispozițiile constituționale ale art. 123 alin. (3) coroborate cu art. 75 alin. (1) teza a doua (Senatul era Cameră de reflecție, Camera Deputaților Cameră decizională). Întrucât Camera Deputaților, ca primă Cameră sesizată, a respins propunerea legislativă, urma ca aceasta să fie supusă dezbaterii și aprobării Senatului. Senatul a adoptat cele două prevederi, modificând însă art. I din lege într-un sens ce transformă conținutul său normativ într-unul circumscris art. 123 alin. (3) din Constituție; în consecință, rezultă că atât pentru art. I, în noua sa configurare, cât și pentru art. II din lege Camera decizională (Senatul) a adoptat o prevedere pentru care competența decizională aparținea primei Camere sesizate – practic legea în întregime, dat fiind că aceasta era compusă din cele două articole. De aceea, legea trebuia întoarsă la prima Cameră sesizată, care urma să decidă definitiv în procedură de urgență conform art. 75 alin. (5) coroborat cu alin. (4) al aceluiași text constituțional.

27. Analizând conținutul normativ al dispozițiilor art. I și II din legea supusă controlului de constituționalitate, Curtea constată că acestea reglementează cu privire la tutela administrativă, cu alte cuvinte la competența prefectului de a ataca direct în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritățile administrației publice locale. Textele în discuție individualizează sfera acestor acte la: dispozițiile primarului, dispozițiile președintelui consiliului județean, hotărârile consiliului local și hotărârile consiliului județean. În consecință, textul constituțional aplicabil pentru modul de derulare a procedurii legislative în privința actelor normative referitoare la atribuțiile prefectului este art. 123, text care, la alin. (3), stabilește că acestea se reglementează prin lege organică.

28. Cu alte cuvinte, aspectele referitoare la tutela administrativă, competență exclusivă a prefectului, trebuie reglementate prin lege organică adoptată potrivit art. 123 alin. (3) din Constituție. Acest aspect se traduce, în ceea ce privește competența și sesizarea Camerelor Parlamentului, prin stabilirea ca primă Cameră sesizată a Senatului, iar Camera Deputaților devine astfel Cameră decizională.

29. În ipoteza de față, Curtea constată că, din jocul respingerii/aprobării propunerii legislative și al modificărilor aduse acesteia, Senatul, în calitate de Cameră decizională, a adoptat prevederi care țineau de competența decizională a Camerei Deputaților. În aceste condiții, legea în întregime (art. I și II) trebuia întoarsă la prima Cameră sesizată, respectiv Camera Deputaților, pentru a decide definitiv, ceea ce nu s-a întâmplat.

30. Așadar, pe de o parte, conținutul normativ al art. I din lege a fost sustras dezbaterii și adoptării Camerei decizionale contrar art. 61 și art. 75 alin. (1) și (5) coroborate cu cele ale art. 123 alin. (3) din Constituție, iar, pe de altă parte, în privința art. II, prevedere care intra în competența decizională a Camerei Deputaților, nici măcar nu a fost adoptată de aceasta ca primă Cameră sesizată, fiind respinsă, astfel încât ea nu putea fi adoptată definitiv de a doua Cameră (Senatul) decât cu încălcarea art. 75 alin. (1) și (5) coroborate cu cele ale art. 123 alin. (3) din Constituție.

31. Curtea constată că, în primul caz (art. I din lege), Camera Deputaților nu a avut ocazia/prilejul de a se pronunța asupra soluției legislative introduse la Senat, soluție care intra în competența sa decizională; numai una dintre Camerele Parlamentului a participat la configurarea acestui text de lege, cealaltă fiind, în mod evident, exclusă, deși trebuia să fie ea însăși Cameră decizională. Constituția cuprinde un mecanism care este de natură să corecteze asemenea situații, cel al întoarcerii legii la Camera decizională, mecanism care a fost, însă, ignorat de către Senat (a se vedea și Decizia nr. 1.018 din 19 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 22 iulie 2010). Prin nerecurgerea la acest mecanism constituțional a fost încălcat principiul bicameralismului (cu privire la înțelesul acestui principiu, a se vedea Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, sau Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011), iar Senatul s-a erijat în Cameră decizională, cu încălcarea competenței celeilalte Camere.

32. În cel de-al doilea caz (art. II din lege), Camera Deputaților a avut ocazia/prilejul de a se pronunța asupra soluției legislative ca primă Cameră sesizată, soluție care intra însă în competența sa decizională. Dacă ar fi adoptat legea, prevederea respectivă era definitiv adoptată dacă și Senatul era de acord; însă Camera Deputaților nu a adoptat legea, astfel încât, în condițiile adoptării ei de către Senat, ea trebuia întoarsă Camerei Deputaților spre adoptare. Neprocedându-se în acest fel, Senatul s-a erijat în Cameră decizională, cu nesocotirea competenței celeilalte Camere, încălcând prevederile art. 75 alin. (1) și (5) coroborate cu cele ale art. 123 alin. (3) din Constituție.

33. De asemenea, Curtea reține că, „Întrucât criteriile de partajare a competențelor celor două Camere, precum și modalitatea de soluționare a unor eventuale conflicte de competențe sunt expres prevăzute în Legea fundamentală,