Prin Decizia nr. 105 din 27 februarie 2014, Curtea Constituțională a României a respins excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii nr. 170/2008 privind declararea de utilitate publică a terenurilor situate în Bucureşti, zona „Parcul Bordei“. Decizia a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 371 din 20 mai a.c.
Opinie separată
În dezacord cu opinia majoritară, considerăm că excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii nr. 170/2008 privind declararea de utilitate publică a terenurilor situate în Bucureşti, zona „Parcul Bordei“ trebuia admisă pentru următoarele motive:
Potrivit art. 136 alin. (5) din Constituţie „Proprietatea privată este inviolabilă, în condiţiile legii organice“. De asemenea, prevederile art. 44 alin. (3) din Legea fundamentală dispun că „Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire“, iar despăgubirile „se stabilesc de comun acord cu proprietarul sau, în caz de divergenţă, prin justiţie“, potrivit alin. (6) al aceluiaşi articol.
Astfel, dispoziţiile art. 44 alin. (3) din Constituţie reglementează exproprierea, ca un mod de privare de proprietate pentru cauză de utilitate publică, care trebuie să fie stabilită potrivit legii, cu plata unei despăgubiri juste şi prealabile. Aşadar, de esenţa exproprierii, ca operaţiune juridică, este existenţa unei lucrări de utilitate publică, declarată potrivit legii, precum şi plata unei despăgubiri, condiţii fără de care nu s-ar putea realiza exproprierea (a se vedea Decizia nr. 617 din 12 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 528 din 30 iulie 2012).
În dezvoltarea prevederilor constituţionale, dispoziţiile Legii nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 472 din 5 iulie 2011, vin să detalieze procedura exproprierii, care se derulează în mai multe etape obligatorii, după cum urmează:
– declararea utilităţii publice;
– măsurile premergătoare exproprierii;
– exproprierea propriu-zisă şi stabilirea despăgubirilor.
În ceea ce priveşte prima etapă a exproprierii, observăm că utilitatea publică se declară de către Guvern pentru lucrările de interes naţional şi de către consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti pentru lucrările de interes local.
Totodată, potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 33/1994 pentru orice alte lucrări decât cele prevăzute la art. 6 din aceeaşi lege, utilitatea publică se declară, pentru fiecare caz în parte, prin lege. Observăm că în acest ultim caz se încadrează şi Legea nr. 170/2008, suspusă controlului de constituţionalitate, care declară de utilitate publică toate terenurile şi construcţiile proprietate privată, care fac parte din zona cunoscută sub numele de Parcul Bordei, indiferent de încadrarea urbanistică actuală a acestora, identificate conform planului prevăzut în anexa care face parte integrantă din lege, în vederea amenajării.
Indiferent dacă lucrările se încadrează sau nu în vreuna dintre categoriile enumerate în art. 6 din Legea nr. 33/1994, menţionarea lor într-o lege specială nu echivalează cu însăşi declararea utilităţii publice. Dimpotrivă, pentru declararea utilităţii publice trebuie să fie urmată procedura prevăzută de legea exproprierii1.
Pentru declararea utilităţii publice este necesară, în toate cazurile, potrivit art. 8 din Legea nr. 33/1994, efectuarea unei cercetări prealabile prin care se va stabili dacă există elemente care să justifice interesul naţional sau local, avantajele economico-sociale, ecologice sau de orice altă natură care susţin necesitatea lucrărilor şi nu pot fi realizate pe alte căi decât prin expropriere, precum şi încadrarea în planurile de urbanism şi de amenajare a teritoriului, aprobate potrivit legii2.
Componenţa şi procedura de lucru a comisiilor pentru efectuarea cercetării prealabile în vederea declarării utilităţii publice pentru lucrări de interes naţional sau de interes local este reglementată prin Hotărârea Guvernului nr. 583/1994 de aprobare a Regulamentului privind procedura de lucru a comisiilor pentru efectuarea cercetării prealabile în vederea declarării utilităţii publice pentru lucrări de interes naţional sau de interes local, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 271 din 26 septembrie 1994. Astfel, potrivit art. 25 din Regulament, pentru declararea utilităţii publice prin lege procedura privind cercetarea prealabilă este identică cu cea prevăzută pentru lucrările de interes naţional sau local. Secretariatul General al Guvernului întocmeşte proiectul de lege şi expunerea de motive pe care Ministerul Lucrărilor Publice şi Amenajării Teritoriului, respectiv consiliul judeţean, le înaintează Secretariatului General al Guvernului, împreună cu procesul-verbal, în original, care consemnează rezultatul cercetării prealabile.
În ceea ce priveşte Legea nr. 170/2008 privind declararea utilităţii publice a terenurilor situate în Bucureşti, zona „Parcul Bordei“, prin Adresa nr. 357 din 29 ianuarie 2014, Curtea Constituţională a solicitat Secretariatului General al Senatului şi celui al Camerei Deputaţilor să comunice dacă în procedura de adoptare a acestei legi a fost efectuată cercetarea prealabilă în vederea declarării utilităţii publice prevăzută de dispoziţiile art. 8–10 din Legea nr. 33/1994, precum şi o copie certificată după procesul-verbal care consemnează rezultatul cercetării.
Răspunzând acestei solicitări, Curţii Constituţionale i s-a comunicat că dosarul Legii nr. 170/2008 cuprinde următoarele documente: propunerea legislativă; proiectul de lege adoptat de Senat; sesizarea trimisă preşedintelui Camerei Deputaţilor de către preşedintele Senatului, referitoare la acest proiect de lege; scrisoarea Primăriei Sectorului 1 Bucureşti – Direcţia Fond Funciar, Cadastru şi Registru Agricol, adresată Guvernului, referitoare la schiţa cadastrală şi vecinătăţile „Parcului Bordei“; raportul Comisiei juridice, de disciplină şi imunităţi a Camerei Deputaţilor asupra proiectului de lege; scrisoarea Primăriei Sectorului 1 Bucureşti către Senatul României, referitoare la planul prin care s-a delimitat „Parcul Bordei“; proiectul de Lege privind declararea de utilitate publică a terenurilor situate în Bucureşti, zona „Parcul Bordei“, adoptat de Camera Deputaţilor; punctul de vedere al Guvernului şi Avizul Consiliului Legislativ la această iniţiativă legislativă; fişa proiectului de Lege (Plx nr. 208–2008) aflat în evidenţele Camerei Deputaţilor.
Se observă astfel că declararea utilităţii publice a terenurilor şi construcţiilor proprietate privată situate în locaţia prevăzută de actul normativ criticat a fost realizată fără efectuarea unei cercetări prealabile, în contradicţie cu dispoziţiile art. 8–10 din Legea nr. 33/1994.
În ceea ce priveşte controlul efectuat în această materie, apreciem că actele administrative de declarare a utilităţii publice pot fi atacate în faţa instanţei de contencios administrativ, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar dacă utilitatea publică se declară potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 33/1994, actul normativ respectiv va putea fi cenzurat de Curtea Constituţională3.
În ambele cazuri însă este doar un control de legalitate, iar nu unul de oportunitate a actului de declarare a utilităţii publice4.
Considerăm că în cazul controlului efectuat de instanţa de contencios constituţional, legea de declarare a utilităţii publice va fi raportată la prevederile constituţionale, inclusiv la dispoziţiile art. 44 alin. (3) din Legea fundamentală, în acest caz aşa-numitul control de legalitate fiind de fapt un control de constituţionalitate. Altfel spus, Curtea Constituţională va aprecia dacă sunt îndeplinite condiţiile formale de adoptare a legii şi condiţiile prealabile declarării utilităţii publice5.
Deşi aceste condiţii sunt prevăzute de Legea nr. 33/1994, iar nu în Constituţie, reglementările specifice în materia exproprierii constituie garanţii ale dreptului de proprietate, care nu pot fi eludate prin adoptarea unui act normativ. De altfel, chiar în preambulul Legii nr. 33/1994 legiuitorul a specificat că „În vederea realizării unor lucrări care servesc unor utilităţi publice şi ţinând seama de caracterul de excepţie conferit de Constituţia României şi de Codul civil cedării prin expropriere a dreptului de proprietate privată, drept a cărui protecţie se realizează, de altfel, prin garantarea şi ocrotirea sa de către lege, în mod egal, indiferent de titular, se adoptă prezenta lege, care cuprinde dispoziţii de natură să asigure atâtcadrul legal adecvat procedurilor de expropriere şi stabilire a despăgubirilor, cât şi apărarea dreptului de proprietate privată“.
Ignorarea condiţiilor prevăzute de Legea nr. 33/1994 în cazul adoptării unei legi prin care se declară utilitatea publică echivalează cu nerespectarea prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (5) şi a celor ale art. 44 alin. (3).
Respectarea legilor este o obligaţie fundamentală într-un stat de drept, iar orice acţiune a autorităţilor publice trebuie să fie subsumată acestui obiectiv. Or, eludarea cadrului normativ preexistent şi modul de operare a derogărilor realizate prin legea criticată reprezintă o încălcare de către Parlament a obligaţiilor impuse prin art. 1 alin. (5) din Constituţie (a se vedea Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014).
Referitor la prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie, observăm că instanţa de contencios constituţional a stabilit că trăsătura esenţială a statului de drept o constituie supremaţia Constituţiei şi obligativitatea respectării legii (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 234 din 5 iulie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 558 din 7 septembrie 2001) şi că „statul de drept asigură supremaţia Constituţiei, corelarea tuturor legilor şi tuturor actelor normative cu aceasta“ (Decizia nr. 22 din 27 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 17 martie 2004), ceea ce înseamnă că acesta „implică, prioritar, respectarea legii, iar statul democratic este prin excelenţă un stat în care se manifestă domnia legii“ (Decizia nr. 13 din 9 februarie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 178 din 26 aprilie 1999).
Totodată, Curtea a mai reţinut că „principiul legalităţii este unul de rang constituţional“ (a se vedea Decizia nr. 901 din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 503 din 21 iulie 2009), astfel încât „încălcarea legii are drept consecinţă imediată nesocotirea art. 1 alin. (5) din Constituţie, care prevede că respectarea legilor este obligatorie. Încălcarea acestei obligaţii constituţionale atrage implicit afectarea principiului statului de drept, consacrat prin art. 1 alin. (3) din Constituţie“ (a se vedea Decizia nr. 783 din 26 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 3 octombrie 2012).
Nerespectarea cerinţelor legale referitoare la modalitatea de declarare a utilităţii publice are ca efect, implicit, nesocotirea dispoziţiilor art. 44 alin. (3) din Constituţie, care prevăd că nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii.
Astfel, cerinţele constituţionale prevăzute de prevederile constituţionale ale art. 44 alin. (3) nu au fost realizate în cauză, întrucât nu erau îndeplinite condiţiile şi procedura prevăzute de Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică (a se vedea Decizia nr. 234 din 20 decembrie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 149 din 11 aprilie 2000).
Judecător,
Daniel Marius Morar