Curtea Constituţională a României, prin decizia nr. 56 din 5 februarie 2014 a respins, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României şi a constatat că dispoziţiile Legii pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.
În extras
Doi judecători ai Curții au formulat însă următoarea opinie separată.
În dezacord cu opinia majoritară, considerăm că sesizarea referitoare la neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. II din Legea pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, formulată de Preşedintele României, în temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, trebuia admisă şi constatată neconstituţionalitatea dispoziţiilor criticate, pentru următoarele motive:
I. Obiectul controlului de constituţionalitate.
Din examinarea criticilor de neconstituţionalitate şi a temeiurilor constituţionale invocate, rezultă că, deşi în mod formal autorul critică Legea pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, în integralitatea sa, sesizarea vizează doar dispoziţiile art. II al legii, potrivit cărora „(1) Asociaţiile, fundaţiile sau federaţiile legal constituite la data intrării în vigoare a prezentei legi au obligaţia să-şi modifice denumirea, în condiţiile încadrării în prevederile art. 7 alin. (3), (31) şi alin. (33)–(35) din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 246/2005, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu cele aduse prin prezenta lege.
(2) Neîndeplinirea obligaţiei prevăzute la alin. (1) are ca efect dizolvarea de drept şi radierea din Registrul asociaţiilor şi fundaţiilor, în condiţiile legii, după împlinirea unui termen de 2 ani înlăuntrul căruia asociaţiile, fundaţiile sau federaţiile legal constituite pot utiliza, concomitent, şi denumirea iniţială.
(3) Constatarea dizolvării se realizează prin hotărâre a instanţei în a cărei circumscripţie se află sediul persoanelor juridice prevăzute la alin. (1), la cererea oricărei persoane interesate.“
II. Premisele controlului de constituţionalitate.
Atributele de identificare a persoanei juridice sunt drepturi subiective personale nepatrimoniale1. Această calificare nu epuizează însă natura juridică a tuturor atributelor de identificare a persoanei juridice.
Prin „denumirea persoanei juridice“ înţelegem acel mijloc de identificare a subiectului colectiv care constă în cuvântul ori grupul de cuvinte stabilit, cu această semnificaţie, în condiţiile legii.
Potrivit aceluiaşi autor, denumirea persoanei juridice nu este numai un drept personal nepatrimonial, ci şi o obligaţie decurgând din funcţia socială pe care o îndeplineşte. Ca drept subiectiv nepatrimonial, denumirea conţine următoarele prerogative pentru persoana juridică titular: să folosească acea denumire prin care se individualizează în raporturile civile concrete la care participă, să ceară altora să o individualizeze prin denumirea sa, respectiv să ceară, în justiţie, restabilirea dreptului la denumire atunci când i s-a adus vreo atingere.
Potrivit dispoziţiilor Ordonanţei Guvernului nr. 26/2000, acest act normativ creează cadrul necesar exercitării dreptului la liberă asociere, consacrat de art. 40 alin. (1) din Constituţie şi de art. 11 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, şi are ca scop promovarea valorilor civice, ale democraţiei şi statului de drept prin intermediul asociaţiilor, fundaţiilor şi federaţiilor, persoane juridice de drept privat fără scop patrimonial.
Constituirea asociatiilor/fundatiilor/federatiilor este guvernată de legea civilă. Astfel, actele de constituire sunt acte civile, cuprinzând manifestarea voinţei asociaţilor sau fondatorilor, şi au ca scop generarea raporturilor juridice specifice reglementate de Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000.
Asociaţia sau fundaţia dobândeşte personalitate juridică, în temeiul art. 8 alin. (1)/art. 17 alin. (1) din ordonanţă, prin înscrierea în Registrul asociaţiilor şi fundaţiilor, aflat la grefa judecătoriei în a cărei circumscripţie îşi are sediul. Înscrierea asociaţiei sau fundaţiei în registru are efect constitutiv, ceea ce înseamnă că, după înscriere, persoana juridică devine titulară a drepturilor şi obligaţiilor conţinute în actul constitutiv şi în statutul asociaţiei sau fundaţiei.
Prin Legea pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 26/2000, criticată de calea obiecţiei de neconstituţionalitate, se aduc modificări dispoziţiilor actuale care prevăd interdicţii cu privire la denumirea asociaţiilor şi fundaţiilor, astfel că, potrivit alin. (31) al art. 7: „Este interzisă utilizarea în denumirea asociaţiei a unor sintagme sau cuvinte susceptibile să creeze confuzie cu denumirea unor autorităţi sau instituţii publice. Prin sintagme sau cuvinte susceptibile să creeze confuzie cu denumirea unor autorităţi sau instituţii publice se înţelege includerea în denumirea asociaţiei a unor termeni şi expresii precum: «comisariat», «inspectorat», «gardă», «autoritate», «poliţie», «jandarmerie», «protecţia consumatorilor» sau derivatele acestora.“
Aşadar, în ceea ce priveşte asociaţiile/fundaţiile/federaţiile constituite înainte de intrarea în vigoare a legii criticate şi care au denumiri susceptibile de a crea confuzie cu denumirea altei persoane juridice fără scop patrimonial de acelaşi fel sau cu denumirea unor autorităţi ori instituţii publice sau cu denumirea oricărei structuri profesionale constituite în baza legii, legea nouă impune, prin normele cu caracter tranzitoriu prevăzute la art. II din ordonanţă, obligaţia ca acestea să îşi modifice denumirea pentru a o pune de acord cu noile dispoziţii, prevăzând ultraactivitatea legii vechi pe o perioadă de 2 ani de la intrarea în vigoare a legii noi.
După expirarea acestui termen, aceste asociaţii vor fi dizolvate de drept şi radiate din registru, iar constatarea dizolvării se realizează prin hotărâre a instanţei în a cărei circumscripţie se află sediul persoanelor juridice, la cererea oricărei persoane interesate.
III. Criticile formulate vizează încălcarea principiului neretroactivităţii legii civile
Potrivit alin. (2) al art. II din legea criticată, în situaţia neîndeplinirii noilor condiţii de către asociaţii, fundaţii sau federaţii, condiţii ce nu aveau cum să fie avute în vedere la data înfiinţării lor, nici de către subiectele de drept, nici de către instanţele de judecată, asociaţiile, fundaţiile sau federaţiile vor fi dizolvate de drept şi radiate din Registrul asociaţiilor şi fundaţiilor, în baza legii.
Astfel, asociaţiilor, fundaţiilor şi federaţiilor le sunt impuse noi obligaţii cu privire la denumirea pe care o poartă şi cu care s-au făcut recunoscuţi în domeniul în care activează, astfel încât prin efectele retroactive ale prevederilor legii aflate la promulgare se nesocoteşte atât principiul securităţii juridice, cât şi principiul protejării încrederii cetăţenilor în lege. Noua lege impune subiectelor de drept vizate condiţii şi efecte pe care nu le-au avut în vedere atunci când au decis înfiinţarea asociaţiilor, fundaţiilor sau federaţiilor şi nici nu puteau fi prevăzute din moment ce dispoziţiile legale în vigoare nu prescriau o asemenea conduită.
IV. Examinând obiecţia de neconstituţionalitate raportată la prevederile art. 15 alin. (2) din Constituţie, apreciem următoarele:
1. În doctrină2, cu privire la conflictul de legi în timp în materie civilă, teoria normativistă3 susţine aplicarea uneia sau alteia dintre cele două legi, în funcţie de oportunitate sau, după caz, în funcţie de ipoteza normei noi. Această teorie bazată pe analiza structurală a normei juridice susţine că trebuie făcută distincţia între problema retroactivităţii sau neretroactivităţii legii noi, bazată pe data producerii faptului juridic generator, şi problema supravieţuirii sau nesupravieţuirii legii vechi, bazată pe data naşterii situaţiei juridice în curs de naştere, modificare sau stingere, în raport cu care legea nouă este retroactivă ori de câte ori suprimă, modifică ori conferă alte efecte juridice unui fapt născut ori produs anterior intrării sale în vigoare, fiind însă de imediată aplicare ori de câte ori priveşte o situaţie juridică legală în curs de naştere, modificare sau stingere ori de câte ori o astfel de situaţie (căsătoria, adopţia etc.) subzistă după intrarea în vigoare a legii noi; în schimb, dacă situaţia juridică în curs este una contractuală, aceasta rămâne în principiu supusă legii vechi, iar nu legii noi.
Principiul aplicării imediate a legii noi, în temeiul căruia legea nouă dobândeşte un câmp de acţiune cât mai larg, presupune un conflict între interesul legiuitorului de a da maximă aplicabilitate legii noi şi interesul părţilor privind stabilitatea raporturilor juridice şi respectarea previziunii lor mai ales în situaţiile contractuale sau în situaţiile privind drepturi de care părţile pot dispune în mod liber.
Pentru a stabili un criteriu abstract al neretroactivităţii, trebuie să se ţină seama, pe de o parte, de diferitele perioade în care timpul poate fi integrat (trecutul, prezentul şi viitorul), iar, pe de altă parte, de elementele prin care o situaţie juridică poate fi legată de una dintre aceste perioade (fie constituirea, modificarea sau stingerea situaţiei juridice, fie efectele pe care aceasta le produce).
Ţinând cont atât de principiul neretroactivităţii, cât şi de posibilitatea legiuitorului de a opta între aplicarea imediată a legii noi şi ultraactivitatea legii vechi, pot fi deosebite trei categorii de situaţii juridice4:
– facta praeterita, adică faptele constitutive, modificatoare sau extinctive de situaţii juridice, realizate în întregime înainte de intrarea în vigoare a legii noi, cât şi efectele produse de acea situaţie juridică înainte de acest moment. În privinţa acestora, poate fi aplicată numai legea veche, adică legea în vigoare la data producerii faptei respective ori efectelor ei, deoarece dacă s-ar aplica o lege ulterioară ar însemna să i se atribuie efect retroactiv. În consecinţă, o lege ulterioară nu poate să aducă atingere constituirii, modificării sau stingerii situaţiilor juridice anterioare, indiferent dacă legea nouă ar suprima un mod de formare, modificare sau stingere ori ar schimba condiţiile necesare; dacă legea creează o situaţie juridică nouă, ea nu ar putea să prevadă că noua situaţie juridică s-a născut din fapte anterioare intrării sale în vigoare sau, după caz, organul de jurisdicţie nu ar putea decide că situaţia juridică reglementată doar de legea nouă s-a născut din fapte întâmplate în întregime înainte de intrarea ei în vigoare;
– facta pendentia, adică situaţiile juridice în curs de formare, modificare sau stingere la data intrării ei în vigoare. În privinţa acestora, legiuitorul poate opta între aplicarea legii noi şi ultraactivitatea (supravieţuirea) legii vechi. Dacă însă elementele ce alcătuiesc constituirea sau, după caz, modificarea ori stingerea au individualitate proprie, atunci pentru fiecare element se aplică legea în vigoare la momentul la care acesta s-a produs;
– facta Mura, adică situaţiile juridice care se vor naşte, modifica sau stinge după intrarea în vigoare a legii noi, precum şi efectele viitoare ale situaţiilor juridice trecute. În privinţa acestora, se va aplica legea nouă, afară de cazul în care legiuitorul optează pentru supravieţuirea legii vechi. În privinţa efectelor viitoare ale situaţiilor juridice trecute, Codul civil din 2009 a preferat, ca regulă, soluţia ultraactivităţii legii în vigoare la data naşterii situaţiei juridice. Efectele produse în timp ale unei situaţii juridice vor fi cele stabilite de legea în vigoare în momentul în care se realizează fiecare efect în parte, deci legea nouă nu se poate aplica efectelor produse de aceste situaţii juridice înainte de intrarea ei în vigoare, deoarece ar însemna o aplicare retroactivă a legii noi. De asemenea, în cazul în care legea nouă ar suprima o situaţie juridică, ea poate fi aplicată numai efectelor viitoare, nu însă şi efectelor produse de acea situaţie juridică înainte de intrarea în vigoare a legii noi.
Referitor la calificarea unei „situaţii juridice“, Curtea, prin Decizia nr. 830/2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 559 din 24 iulie 2008, a reţinut că „analiza pe care o impune controlul de constituţionalitate trebuie, în mod necesar, să înceapă prin a califica situaţia juridică reglementată prin norma de lege criticată. Astfel, ori de câte ori o lege nouă modifică starea legală anterioară cu privire la anumite raporturi, toate efectele susceptibile a se produce din raportul anterior, dacă s-au realizat înainte de intrarea în vigoare a legii noi, nu mai pot fi modificate ca urmare a adoptării noii reglementări, care trebuie să respecte suveranitatea legii anterioare. Legea nouă însă este aplicabilă de îndată tuturor situaţiilor ce se vor constitui, se vor modifica sau se vor stinge după intrarea ei în vigoare, precum şi tuturor efectelor produse de situaţiile juridice formate după abrogarea legii vechi“.
În concluzie, e important să distingem între consecinţele şi efectele deja trecute, epuizate sau complet realizate ale unor acte sau situaţii anterioare şi consecinţele şi efectele viitoare, adică nerealizate în momentul intrării în vigoare a noii legi, ale acelor acte sau situaţii anterioare5. Conform regulii neretroactivităţii şi nesupravieţuirii, în principiu primele efecte rămânând supuse legii vechi, sub care a fost făcut actul, pe când următoarele vor fi supuse legii noi, sub care se îndeplinesc.
2. Aplicând aceste considerente cu valoare de principiu la speţa dedusă judecăţii Curţii Constituţionale, constatăm că, în temeiul legii vechi, asociaţia sau fundaţia s-a constituit şi a dobândit personalitate juridică, cu toate drepturile şi obligaţiile pe care aceasta le implică. Astfel, potrivit dispoziţiilor legale în vigoare au fost întocmite următoarele acte juridice: actul constitutiv, statutul asociaţiei/fundaţiei, actele doveditoare ale sediului şi patrimoniului iniţial şi dovada disponibilităţii denumirii eliberată de Ministerul Justiţiei. Instanţa judecătorească, după ce a verificat legalitatea cererii de înscriere şi a documentelor menţionate prin raportare la legea în vigoare la data efectuării controlului judecătoresc, inclusiv sub aspectul respectării condiţiilor referitoare la denumirea asociaţiei sau fundaţiei, a dispus, prin încheiere, înscrierea în Registrul asociaţiilor şi fundaţiilor. Apare cu evidenţă că situaţia juridică ce s-a născut în temeiul legii vechi cu privire la constituirea şi dobândirea personalităţii juridice şi s-a finalizat în momentul înscrierii asociaţiei sau fundaţiei în Registru constituie, din perspectiva succesiunii în timp a legilor, o facta praeterita ale cărei consecinţe şi efecte deja trecute au fost complet realizate, astfel că va rămâne guvernată de legea sub imperiul căreia s-a consumat.
Cu alte cuvinte, în ceea ce priveşte asociaţiile/fundaţiile constituite înainte de intrarea în vigoare a legii criticate, acestea vor intra sub incidenţa legii noi doar sub aspectul situaţiilor juridice, calificate a fi facta futura, respectiv cele care se vor naşte, modifica sau stinge după intrarea sa în vigoare sau cele care vizează efectele viitoare ale situaţiilor juridice trecute. Constituirea şi dobândirea personalităţii juridice a asociaţiei sau fundaţiei constituind o facta praeterita nu pot fi afectate de noua reglementare.
Prin urmare, dispoziţiile art. II din legea nouă, care impun obligaţia asociaţiei sau fundaţiei să-şi modifice denumirea pentru a o pune de acord cu noile dispoziţii, au ca domeniu temporal de incidenţă situaţii juridice definitiv formate, astfel că modifică în mod esenţial regimul juridic creat prin dobândirea personalităţii juridice de către asociaţii sau fundaţii, cu încălcarea principiului tempus regit actum şi a dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 15 alin. (2) privind neretroactivitatea.
Or, „siguranţa raporturilor sociale şi asentimentul de care legea trebuie să se bucure în simţul de dreptate al tuturor, cere neapărat ca legea nouă să nu nimicească sau să nu modifice, fără un motiv grav de înaltă ordine obştească, acele stări de drepturi care, în momentul când legea nouă intră în vigoare, erau deja traduse în acte de voinţă şi în raporturi definitiv încheiate şi valabile după legea în fiinţă în momentul încheierii.“6
3. Pe de altă parte, apare deosebit de importantă susţinerea, cuprinsă în documentul prezentat Curţii Constituţionale sub titlul „Amicus curiae“, formulată de Asociaţia pentru Apărarea Drepturilor Omului în România – Comitetul Helsinki şi semnată şi de alte 17 organizaţii nonprofit, potrivit căreia, „în cazul asociaţiilor şi fundaţiilor, denumirea este un element de identificare deosebit de important, strâns legat de reputaţia acestora, de modul în care sunt deja cunoscute şi percepute în societate. Este o legătură similară celei dintre persoana fizică şi numele său.
Modificarea arbitrară a unor atribute esenţiale ale persoanei, numele/denumirea fiind atribute la fel de importante şi pentru persoana fizică şi pentru persoana juridică, are drept consecinţă pierderea identităţii acelei persoane, excluderea ei din spaţiul public, din societate. O astfel de practică nu are nimic de-a face cu o societatea democratică.“
Pentru asociaţii şi fundaţii, reputaţia reprezintă un element definitoriu al existenţei lor. Acestea se bazează pe notorietatea dobândită în societate pentru a putea promova cu succes mesajelor lor, pentru a putea obţine fonduri sau pentru a-şi îndeplini scopul social, educaţional, cultural, caritabil, religios etc. Este o certitudine faptul că opinia publică se bazează pe notorietatea unei organizaţii nonprofit, denumirea acesteia servind ca principal indicator în stabilirea calităţii serviciilor oferite publicului, a dimensiunii programelor sociale în care este implicată sau a credibilităţii informaţiilor furnizate. O parte din organizaţiile nonprofit se bazează pe donaţii publice pentru a-şi finanţa activităţile. De aceea, reputaţia pe care o are denumirea unei asociaţii sau fundaţii este determinantă în oferirea unei donaţii, persoana care oferă sprijin având siguranţa că fondurile vor fi folosite în mod corect şi eficient, în scopul pentru care au fost colectate. De asemenea, întrucât un element esenţial în derularea activităţilor organizaţiilor nonprofit este acela al asumării răspunderii pentru aspectele specifice sectorului lor de activitate, încrederea publicului depinde, în mod proporţional, de reputaţia dobândită în timp de acestea pentru a stabili credibilitatea mesajelor lor.
Aşa fiind, constatăm că buna reputaţie, legată în mod direct de denumirea asociaţiei sau fundaţiei, este rezultatul unui proces de durată, care necesită ani de efort şi investiţii în promovarea identităţii proprii. Obligarea prin lege la modificarea denumirii sub care au fost promovate valori şi principii unanim recunoscute în comunitatea în care asociaţia sau fundaţia a activat nu numai că lipseşte de identitate persoana juridică, ci pune între paranteze sau chiar anulează întregul proces de formare a reputaţiei acesteia, cu toate consecinţele pe care această înlăturare le presupune.
În concluzie, apreciem că dispoziţiile art. II din Legea pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii sunt neconstituţionale, întrucât contravin principiului neretroactivităţii legii civile, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţie.
Preşedintele Curţii Constituţionale
Augustin Zegrean
Judecător,
Daniel Marius Morar