Decizia nr. 1/2014 a Curţii Constituţionale a României cu privire la descentralizare. Opinie separată

[art. 73 alin. (1) din Constituţie]. Această competenţă a Parlamentului, în privinţa legilor organice şi ordinare, poate fi delegată Guvernului în anumite condiţii, prevăzute de art. 115 din Constituţie; acesta din urmă exercită, astfel, o competenţă delegată (şi nu atribuită) de legiferare, putând adopta ordonanţe şi ordonanţe de urgenţă, acte normative de reglementare primară, supuse, în principiu, aprobării Parlamentului. Iniţiativa revizuirii, aşadar de adoptare a legilor constituţionale, este reglementată la art. 150 din Constituţie, în timp ce iniţiativa legislativă – deci, de adoptare a legilor organice şi ordinare – este reglementată la art. 74 din Constituţie.

3. Sub aspectul a ceea ce interesează cauza aflată pe rolul Curţii Constituţionale, se constată că iniţiativa legislativă aparţine Guvernului, deputaţilor şi senatorilor, precum şi cetăţenilor. Guvernul transmite spre adoptare Parlamentului un proiect de lege, în timp ce deputaţii, senatorii şi cetăţenii prezintă acestuia propuneri legislative.

4. Procedura de adoptare a legilor organice şi ordinare este reglementată de art. 75 şi art. 76 din Constituţie, aceste texte constituindu-se în dreptul comun în materie. Pe lângă procedura de drept comun/obişnuită de adoptare a legilor (organice/ordinare), legiuitorul constituant a reglementat la art. 114 din Constituţie instituţia angajării răspunderii Guvernului, care se constituie într-o veritabilă procedură specială de adoptare a legilor, derogatorie de la dreptul comun.

5. Angajarea răspunderii Guvernului este o procedură complexă ce implică raporturi de natură mixtă, deoarece, pe de o parte, prin conţinutul său este un act ce emană de la executiv şi, pe de altă parte, prin efectul său, fie produce un act de legiferare – aşa cum este în speţa de faţă –, fie se ajunge la demiterea Guvernului. Aşa fiind, angajarea răspunderii asupra unui proiect de lege reprezintă o modalitate legislativă indirectă de adoptare a unei legi care, neurmând procedura parlamentară obişnuită, este practic adoptată tacit în absenţa dezbaterilor, Guvernul ţinând cont sau nu de amendamentele făcute.

6. De asemenea, ea este o procedură mixtă, de control parlamentar, întrucât permite iniţierea unei moţiuni de cenzură, şi de legiferare, deoarece proiectul de lege în legătură cu care Guvernul îşi angajează răspunderea se consideră adoptat, dacă o asemenea moţiune nu a fost depusă sau, fiind iniţiată, a fost respinsă.

II. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materia angajării răspunderii Guvernului

(1) Decizii relevante în materie

7. În ceea ce priveşte procedura prevăzută de dispoziţiile art. 114 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora „Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege.“, Curtea Constituţională a stabilit, pe calea interpretării sistematice a Constituţiei, o serie de condiţii şi limite.

(1.1) Decizia nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009

8. Prin Decizia nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 40 din 19 ianuarie 2010, Curtea Constituţională a statuat că angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezintă o modalitate simplificată de legiferare, la care „[……….] trebuie să se ajungă in extremis atunci când adoptarea proiectului de lege în procedură obişnuită sau în procedură de urgenţă nu mai este posibilă ori atunci când structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau de urgenţă.“ Prin aceeaşi decizie, Curtea a mai statuat că „[……….] angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege urmăreşte ca acesta să fie adoptat în condiţii de maximă celeritate, conţinutul reglementării vizând stabilirea unor măsuri urgente într-un domeniu de maximă importanţă, iar aplicarea acestora trebuie să fie imediată. [……….] Prin urmare, chiar dacă la prima vedere posibilitatea angajării răspunderii nu este supusă niciunei condiţii, oportunitatea şi conţinutul iniţiativei rămânând teoretic la aprecierea exclusivă a Guvernului, acest lucru nu poate fi absolut, pentru că exclusivitatea Guvernului este opozabilă numai Parlamentului, şi nu Curţii Constituţionale ca garant al supremaţiei Legii fundamentale“.

(1.2) Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010

9. Prin Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 12 noiembrie 2010, Curtea a subliniat că „[……….] acceptarea ideii potrivit căreia Guvernul îşi poate angaja răspunderea asupra unui proiect de lege în mod discreţionar, oricând şi în orice condiţii, ar echivala cu transformarea acestei autorităţi în autoritate publică legiuitoare, concurentă cu Parlamentul în ceea ce priveşte atribuţia de legiferare“.

(1.3) Decizia nr. 1.655 din 28 decembrie 2010

10. Prin Decizia nr. 1.655 din 28 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 51 din 20 ianuarie 2011, Curtea a stabilit criteriile a căror respectare este impusă de art. 114 din Constituţie, respectiv: „– existenţa unei urgenţe în adoptarea măsurilor conţinute în legea asupra căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea; – necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate; – importanţa domeniului reglementat; – aplicarea imediată a legii în cauză.“

(1.4) Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012

11. Dincolo de aceste criterii, Curtea a mai constatat, prin Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012, că este recomandabil ca legile care privesc domenii esenţiale pentru statul de drept, cum ar fi, de exemplu, în materie electorală, „[……….] să fie dezbătute în Parlament, iar nu adoptate pe calea unei proceduri cu caracter de excepţie, prin care Parlamentul este ocolit, dar obligat la un vot tacit asupra unui conţinut normativ aflat la aprecierea aproape exclusivă a Guvernului.“, şi că „Mecanismul moţiunii de cenzură, reglementat de art. 114 din Constituţie, poate avea caracter iluzoriu atunci când Guvernul dispune de o majoritate sigură în Parlament, adoptarea legii asupra căreia Guvernul îşi angajează răspunderea devenind, în aceste condiţii, o pură formalitate.“ În acelaşi context, Curtea a reţinut că această problematică ţine de buna funcţionare a statului de drept, a colaborării dintre puterile statului, care trebuie să se manifeste în spiritul normelor de loialitate constituţională, prelungire a principiului separaţiei puterilor în stat.

(2) Condiţiile necesare angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege stabilite în jurisprudenţa Curţii Constituţionale

12. Prin jurisprudenţa citată Curtea Constituţională a fixat condiţiile ce trebuie a fi realizate pentru angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, astfel:

A) angajarea răspunderii Guvernului constituie soluţia ultimă, extremă, de adoptare a legii, în una din ipotezele următoare, care au caracter alternativ:

a) când adoptarea proiectului de lege în procedura obişnuită sau în procedura de urgenţă nu mai este posibilă;

b) când structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau de urgenţă;

B) existenţa unei urgenţe în adoptarea măsurilor conţinute în legea asupra căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea;

C) necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate;

D) importanţa domeniului reglementat;

E) aplicarea imediată a legii în cauză.

13. Cu privire la efectele deciziilor sale, Curtea Constituţională a statuat în mod constant că puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta, aspect reţinut şi în prezenta decizie.

III. Analiza criticilor de neconstituţionalitate în raport cu dispoziţiile art. 114 din Constituţie interpretat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale

(1) Angajarea răspunderii Guvernului ca soluţie ultimă, extremă, de adoptare a legii

14. Nu sunt îndeplinite în cauză niciuna dintre ipotezele alternative stabilite în jurisprudenţa Curţii Constituţionale.

a) Ipoteza în care adoptarea proiectului de lege în procedura obişnuită sau în procedura de urgenţă nu mai este posibilă

15. Descentralizarea administrativă a debutat în anul 1991, iar scopul acesteia şi principiile care o guvernează configurează un proces complex, de lungă durată, care impune o continuă monitorizare. De-a lungul timpului au fost adoptate o serie de măsuri în acest sens, iar legea care face obiectul sesizării se adaugă acestor măsuri. Prin urmare, nu există nicio justificare pentru a fi exceptată de la procedura obişnuită de legiferare. Nu s-a demonstrat în cauză vreo imposibilitate a adoptării legii prin procedura obişnuită sau de urgenţă, astfel încât să se susţină recurgerea la b procedură legislativă extremă, cu caracter de ultimă soluţie de legiferare.

16. Mai mult, se observă că în procedura parlamentară obişnuită de legiferare se află şi o Propunere legislativă privind descentralizarea unor servicii publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale către autorităţile administraţiei publice locale. Cu privire la această propunere legislativă, punctul de vedere transmis de Guvern cu Adresa nr. 7.360 din 25 iulie 2013 este negativ. Poziţia Guvernului exprimată în avizul său cuprinde, în linii mari, aceleaşi critici care sunt formulate de autorii prezentei sesizări (încălcarea art. 120 din Constituţie cu referire la principiul autonomiei locale, art. 123 din Constituţie referitor la rolul prefectului, neconcordanţa cu Legea-cadru nr. 195/2006 a descentralizării, respectiv cu regulile generale, etapele şi măsurile care trebuie respectate de către fiecare minister care se descentralizează şi cadrul instituţional al procesului de descentralizare, amploarea procesului de regionalizare-descentralizare). Guvernul invocă şi un dezacord cu prevederile constituţionale consacrate de art. 1 alin. (4) referitoare la principiul separaţiei puterilor în stat, deoarece „întreg procesul de descentralizare administrativă şi financiară ţine exclusiv de competenţa Guvernului, potrivit Legii-cadru nr. 195/2006, Guvernul fiind singurul abilitat să gestioneze întregul proces de descentralizare în conformitate cu principiile, regulile şi cadrul instituţional, astfel cum rezultă din legea descentralizării“.

17. Existenţa unei alte propuneri legislative nu împiedică Guvernul, de plano, să îşi angajeze răspunderea asupra unui nou proiect de lege¹. Cu toate acestea, existenţa propunerii legislative şi poziţionarea Guvernului în raport cu aceasta, în contextul recurgerii, în paralel, la procedura angajării răspunderii asupra unei legi cu acelaşi obiect, sunt de natură să demonstreze că recurgerea la o procedură simplificată de legiferare în cauză nu are caracterul unei măsuri in extremis, ci este mai mult expresia unei pretinse exclusivităţi a Guvernului de a iniţia şi a gestiona problematica descentralizării, inclusiv la nivel de reglementare, în contradicţie cu prevederile art. 1 alin. (4) din Constituţie referitor la principiul separaţiei puterilor în stat.

18. Mai mult, în cazul în care viziunea Guvernului se află în discordanţă cu cea a Parlamentului, cea care prevalează este a organului legiuitor suprem, organul executiv, Guvernul, aflându-se sub control parlamentar, şi nu invers. Astfel, Guvernul avea abilitarea legală de a formula amendamente la proiectul aflat în dezbatere parlamentară, iar în caz de respingere a acestora să pună în executare în totalitate actul normativ astfel adoptat, supremaţia Parlamentului în materie de legiferare fiind incontestabilă.

b) Ipoteza în care structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau de urgenţă

19. Structura politică a Parlamentului nu constituia un impediment pentru adoptarea acestui proiect de lege, fiind evident că, în condiţiile unei majorităţi sigure în Parlament, adoptarea legii s-a transformat practic într-o formalitate, mecanismul moţiunii de cenzură fiind ab initio exclus. Guvernul a respins, de altfel, o serie de amendamente aduse legii de către parlamentari cu simpla motivare că acestea nu concordă cu viziunea sa ori a unor ministere².

20. Din modul în care a acţionat Guvernul în legătură cu modalitatea de adoptare, din poziţia exprimată în punctul de vedere transmis asupra propunerii legislative cu obiect asemănător, ori cu privire la chiar proiectul în cauză, care a generat respingerea amendamentelor care nu corespund viziunii sale, ar rezulta că monopolul legislativ în materie de descentralizare ar trebui să reflecte exclusiv viziunea sa. În aceste condiţii, există posibilitatea de a trage concluzia că, şi în continuare, la modificarea actelor subsecvente sau la descentralizarea altor competenţe, s-ar impune acelaşi procedeu de excepţie.

(2) Importanţa domeniului de reglementare

21. Astfel cum s-a reţinut şi în considerentele prezentei decizii, măsurile prevăzute de legea criticată se înscriu într-un amplu proces de reformă administrativă, iar, sub acest aspect, legea ar realiza condiţia referitoare la importanţa domeniului de reglementare.

22. Cu toate acestea, tocmai amploarea şi complexitatea domeniului de reglementare pledează în favoarea recurgerii la procedura obişnuită de legiferare, iar nu la o procedură cu caracter excepţional, caracterizată prin celeritate. În acest caz subzistă ipoteza vizată de Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012 a Curţii Constituţionale, privitoare la reglementarea unui domeniu esenţial pentru statul de drept, situaţie în care se impune ca legile „să fie dezbătute în Parlament, iar nu adoptate pe calea unei proceduri cu caracter de excepţie, prin care Parlamentul este ocolit, dar obligat la un vot tacit asupra unui conţinut normativ aflat la aprecierea aproape exclusivă a Guvernului.“

23. De altfel, chiar şi procedura accelerată a angajării răspunderii, restrictivă sub aspectul amendamentelor, a relevat existenţa a numeroase amendamente, în parte admise, care au vizat inclusiv erori materiale. Uneori, aşa-zisele „erori materiale“ se referă la situaţia juridică a unor imobile care nu aparţin proprietăţii publice, ele aflându-se în proprietate privată³. Multitudinea amendamentelor formulate demonstrează complexitatea domeniului reglementat şi interesul legiuitorului în dezbaterea parlamentară a proiectului de lege.

24. Chiar reţinând însă realizarea condiţiei importanţei domeniului de reglementare, aceasta nu poate susţine, în mod singular, constituţionalitatea extrinsecă a legii, întrucât condiţiile angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, astfel cum au fost acestea stabilite în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, trebuie întrunite cumulativ.

(3) Criteriile referitoare la urgenţa măsurii, celeritatea procedurii, aplicarea imediată a legii în cauză

25. Considerăm că nu este îndeplinită condiţia referitoare la urgenţa măsurii, deoarece nu s-a relevat pericolul pentru vătămarea interesului public determinat de neadoptarea urgentă a măsurilor asumate. Expunerea de motive nu oferă o justificare a motivelor care necesită adoptarea urgentă a măsurilor şi care sunt valorile esenţiale care ar fi salvgardate prin evitarea dezbaterilor parlamentare. Mai mult, nu sunt indicate disfuncţionalităţi în actuala configuraţie a instituţiilor transferate şi care ar fi beneficiul cetăţeanului dacă acele structuri şi competenţe ar fi transferate în subordinea unităţilor administrativ-teritoriale.

26. Argumentele Guvernului privesc adoptarea bugetului pe 2014 şi faptul că în acelaşi an, 2014, începe un nou exerciţiu bugetar la nivelul Uniunii Europene. Se arată că „în cazul adoptării ulterioare a descentralizării administrative, o serie de competenţe ale serviciilor deconcentrate vor trece în subordinea/coordonarea consiliilor judeţene şi locale, activitatea acestora ar putea fi blocată, cu grave repercusiuni asupra vieţii cetăţenilor, dacă sumele necesare pentru funcţionarea instituţiilor transferate nu vor fi prevăzute în bugetele unităţilor administrativ-teritoriale pentru 2014“.

27. Or, nu se poate vorbi de un blocaj câtă vreme Dispoziţiile finale şi tranzitorii ale legii iau în calcul şi prevăd măsuri inclusiv cu privire la situaţia în care descentralizarea structurilor ce fac obiectul legii are loc pe parcursul exerciţiului bugetar al anului 2014 (art. XI pct. 4 din lege). Nu se justifică însă importanţa exerciţiului bugetar al anului bugetar 2014 şi nici care ar fi diferenţa faţă de anii anteriori ori viitori ce ar putea justifica alegerea acestui an. Potrivit Guvernului, de la 1 ianuarie 2014 începe un nou exerciţiu financiar al Uniunii Europene, ceea ce reprezintă o nouă perioadă de alocare a fondurilor europene în intervalul 2014–2020. Se arată că „în aceste condiţii este esenţial ca transferul de competenţe şi resursele aferente de la administraţia publică centrală către cea locală să aibă loc înainte de începerea noii perioade de programare, astfel încât structurile descentralizate să fie operaţionale şi pregătite pentru elaborarea de proiecte în vederea absorbţiei fondurilor europene, în baza noilor competenţe“. Guvernul nu a precizat însă cum ar putea influenţa aceste modificări – cuprinzând anumite măsuri de descentralizare în raport cu obiectivele propuse – elaborarea de proiecte în vederea absorbţiei fondurilor europene, în baza noilor competenţe.

28. Mai mult, legea criticată prevede o serie de măsuri a căror derulare este etapizată pe termene, astfel încât măsurile de aplicare, în sensul construirii cadrului legal necesar de către autorităţile implicate, vor fi ulterioare adoptării bugetului pe anul 2014, respectiv începerii noului exerciţiu bugetar la nivelul Uniunii Europene. De altfel, la nivelul Uniunii Europene nu se fac planificări în funcţie de unele sau altele dintre competenţele autorităţilor centrale sau locale ale statelor membre.

29. Acestea demonstrează că legea nu are o aplicare imediată, câtă vreme legiuitorul a fixat intervale de timp în care autorităţile publice trebuie să asigure condiţiile necesare pentru punerea în aplicare a legii.

30. Atrag atenţia în mod particular termenele de 30 şi 60 de zile prevăzute de legea criticată pentru supunerea spre aprobare Guvernului a proiectelor de acte normative de modificare a legislaţiei din domeniul de competenţă al ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care au transferat atribuţii şi competenţe, respectiv emiterea de instrucţiuni-ordine-norme metodologice în vederea corelării cu prevederile acestei legi.

31. Practic, se plasează, într-un termen de 30 de zile, tot efortul de corelare a legislaţiei şi de modificare a cadrului normativ în materiile supuse descentralizării, ulterior adoptării unor măsuri punctuale de descentralizare. Aceste măsuri, astfel cum au fost reglementate, relevă deja probleme de paralelisme, contradicţii, confuzii care fac dificilă adoptarea unor măsuri de corelare îhtr-un interval prefixat de timp în raport cu timpul scurs până la adoptarea legii, dificultăţi la care se adaugă şi cele privind identificarea bunurilor care fac obiectul transferului dreptului de proprietate, cu consecinţe negative şi asupra operaţiunii de predare-primire a bunurilor.

În concluzie, considerăm că adoptarea legii prin angajarea răspunderii Guvernului încalcă prevederile art. 114 din Constituţie, astfel cum au fost interpretate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale.

În egală măsură, angajarea răspunderii Guvernului încalcă prevederile art. 61 alin. (1) referitoare la rolul Parlamentului şi ale art. 102 alin. (1) referitoare la rolul Guvernului şi, prin urmare, legea criticată este contrară dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (3), (4) şi (5) referitoare la separaţia puterilor în stat şi respectarea Constituţiei şi a legilor şi la statul de drept.

Judecători

Prof. univ. dr. Mona-Maria Pivniceru

Augustin Zegrean

Daniel Marius Morar