DCC 166/2018. Dispozițiile art. 94 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici sunt neconstituționale

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

8. Prin Încheierea din 29 iunie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 8.717/30/2016, Tribunalul Timiș – Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 94 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici. Excepția a fost ridicată de Mariana Gabriela Lambrino într-o cauză având ca obiect acțiunea în anularea unei decizii prin care s-a dispus suspendarea raportului de serviciu, în temeiul art. 94 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.

9. În motivarea excepției de neconstituționalitate, se arată că prevederile legale criticate sunt neconstituționale, având în vedere similitudinea juridică existentă între instituția suspendării raportului de serviciu pe perioada cercetării administrative, reglementată de prevederile legale criticate, și instituția suspendării contractului individual de muncă pe durata cercetării disciplinare prealabile, reglementată de art. 52 alin. (1) lit. a) din Codul muncii, în prezent abrogată prin efectul Deciziei Curții Constituționale nr. 261 din 5 mai 2016. Se susține că măsura reglementată de prevederile legale criticate nu respectă principiul proporționalității măsurii suspendării, deoarece, deși este reglementată ca o suspendare de drept a raportului de serviciu, se aplică numai la propunerea motivată a comisiei de disciplină. Realizarea unui just echilibru între dreptul la muncă al funcționarului public și dreptul angajatorului de a lua măsurile necesare bunei desfășurări a cercetării administrative este imposibilă, din moment ce comisia de disciplină însăși propune suspendarea raportului de muncă. Astfel, câtă vreme cercetarea administrativă este realizată de angajator, prin comisia desemnată în acest sens, în realitate decizia suspendării raportului de muncă este apanajul exclusiv al angajatorului. În măsura în care legea asigură angajatorului posibilitatea de a dispune suspendarea raportului de muncă, în vederea protejării intereselor sale economice, ca o expresie a prevederilor art. 45 din Constituție, o astfel de măsură, ce produce consecințe semnificative asupra drepturilor salariatului, trebuie însoțită de garanția unei decizii obiective și temeinic fundamentate din partea angajatorului.

10. Se mai arată că, în speță, raportul comisiei de disciplină nu este motivat, făcându-se doar trimitere la faptul că funcționarul public deține o funcție care îi permite să aibă acces la documentele ce fac obiectul sesizării. Or, prevederile art. 77 alin. (7) din Legea nr. 188/1999 sunt dispoziții imperative, care dispun în mod neechivoc că, pe perioada cercetării administrative, în situația în care funcționarul public care a săvârșit o abatere disciplinară poate Influența cercetarea administrativă, conducătorul autorității sau instituției publice are obligația de a Interzice accesul acestuia la documentele care pot influența cercetarea sau, după caz, de a dispune mutarea temporară a funcționarului public în cadrul altui compartiment sau altei structuri a autorității ori instituției publice. Prin urmare, câtă vreme există dispoziții legale ce reglementează posibilitatea instituției angajatoare de a împiedica orice imixtiune a funcționarului public cercetat disciplinar asupra procedurii de cercetare disciplinară și, totodată, care permit funcționarului în cauză să își exercite profesia în cadrul altui departament, măsura suspendării raportului de serviciu pe perioada cercetării disciplinare nu este justificată.

11. Se mai arată că legea specială nu limitează suspendarea pentru un anumit termen, astfel încât aceasta se poate extinde până la finalizarea cercetării disciplinare, respectiv o durată maximă de un an, ceea ce conduce la încălcarea dreptului constituțional la muncă al funcționarului public. În acest context se mai arată că, în ipoteza în care fapta constituie abatere disciplinară, sunt aplicate două sancțiuni, constând în lipsirea funcționarului public de veniturile din muncă, vechimea în muncă și dreptul la asigurări sociale, pe perioada suspendării, și, pe de altă parte, sancțiunea aplicată în cazul constatării de către comisia de disciplină a săvârșirii unei abateri disciplinare.

12. Tribunalul Timiș – Secția de contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este întemeiată. În acest sens, arată că prin Deciziile nr. 279 din 23 aprilie 2015 și nr. 261 din 5 mai 2016, Curtea Constituțională a statuat că dreptul la muncă este un drept complex, ce implică diferite aspecte, libertatea alegerii profesiei și a locului de muncă reprezentând numai una dintre componentele acestui drept, astfel că, odată dobândit un loc de muncă, acesta trebuie să se bucure de o serie de garanții care să-i asigure stabilitatea, neputând fi de conceput că prevederile constituționale ar asigura libertatea de a obține un loc de muncă, dar nu și garantarea păstrării acestuia, cu respectarea, evidentă, a condițiilor și limitelor constituționale. În acest sens sunt și cele statuate de Curtea Constituțională și prin Decizia nr. 383 din 7 iulie 2005, potrivit cărora cea mai importantă garanție pentru exercitarea dreptului la muncă o constituie stabilirea limitativă prin lege a cazurilor și a motivelor pentru care încetarea raporturilor juridice de muncă poate avea loc din inițiativa și din voința unilaterală a angajatorului. Având în vedere aceste aspecte, instanța de judecată apreciază că restrângerea exercițiului dreptului la muncă al funcționarului public, al cărui raport de serviciu a fost suspendat pentru motivele prevăzute de art. 94 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, nu respectă principiul proporționalității, întrucât autoritatea sau instituția publică este atât cea care are posibilitatea de a declanșa procedura cercetării administrative, cât și cea care dispune suspendarea raportului de serviciu, fiind posibilă o eventuală conduită abuzivă a acesteia, în raport cu funcționarul public, raportul de serviciu al acestuia din urmă rămânând la aprecierea discreționară a autorității sau instituției publice, cu consecința încălcării dreptului la muncă al acestuia.

13. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate invocate.

14. Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate este întemeiată. În acest sens, arată că prevederile legale criticate reglementează condițiile suspendării raportului de serviciu al funcționarului public, în situația în care acesta este cercetat disciplinar, fiind un text cu caracter special față de art. 52 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 53/2003 – Codul muncii, în considerarea statutului special pe care îl au funcționarii publici. Se apreciază că singura diferență între cele două reglementări este aceea că textul din legea specială precizează că raportul de serviciu poate fi suspendat, cu condiția ca funcționarul public care a săvârșit o abatere disciplinară să poată influența cercetarea administrativă, însă aprecierea îndeplinirii acestei condiții este tot la latitudinea angajatorului, propunerea suspendării fiind făcută de comisia de disciplină numită tot de acesta din urmă. Astfel, se apreciază că în cauză devin aplicabile cele statuate de Curtea Constituțională prin deciziile nr. 279 din 23 aprilie 2015 și nr. 261 din 5 mai 2016, potrivit cărora reglementarea cauzelor de suspendare nu poate lăsa deschisă posibilitatea emiterii unor decizii arbitrare ori netemeinice, pentru că protecția dreptului la muncă presupune, între altele, ca restrângerea exercițiului acestui drept să respecte cerințele constituționale impuse de art. 53 alin. (2) referitoare la proporționalitate, și nu doar asigurarea unor măsuri cu caracter reparator ori a unor soluții alternative.

15. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părții prezente, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, republicată, reține următoarele:

16. Curtea Constituțională a fost sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum șl ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

17. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl reprezintă prevederile art. 94 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007, potrivit cărora: „(1) Raportul de serviciu se suspendă de drept atunci când funcționarul public se află în una dintre următoarele situații: (…) n) pe perioada cercetării administrative, în situația în care funcționarul public care a săvârșit o abatere disciplinară poate influența cercetarea administrativă, ia propunerea motivată a comisiei de disciplină;”.

18. În opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 41 – Munca și protecția socială a muncii. Din motivarea excepției de neconstituționalitate, Curtea reține și incidența dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Constituție, în componenta referitoare la calitatea legii.

19. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că prevederile legale criticate instituie măsura suspendării de drept a raportului de serviciu al funcționarului public, pe perioada cercetării administrative, și numai în cazul în care funcționarul public care a săvârșit o abatere disciplinară poate influența cercetarea administrativă, aspect ce trebuie să reiasă din propunerea motivată a comisiei de disciplină. Astfel, spre deosebire de regimul juridic aplicabil suspendării contractului de muncă, reglementat de art. 52 din Codul muncii, unde măsura suspendării nu operează de drept, ci la inițiativa angajatorului, în prezenta cauză, în temeiul textului de lege criticat, suspendarea raportului de serviciu al funcționarului public se produce de drept, însă numai cu îndeplinirea a două condiții cumulative: desfășurarea unei proceduri de cercetare administrativă și, respectiv, constatarea motivată a comisiei de disciplină că funcționarul public care a săvârșit abaterea disciplinară poate să influențeze procedura de cercetare. Prin urmare, deși are natura juridică a unei suspendări de drept, operând în temeiul legii, Curtea reține că, în fapt, măsura suspendării se aplică doar în urma propunerii motivate a comisiei de disciplină, care constată că funcționarul public în cauză poate influența cercetarea administrativă.

20. Pe de altă parte, Curtea reține că, potrivit dispozițiilor art. 77 alin. (7) din Legea nr. 188/1999, „(7) Pe perioada cercetării administrative, în situația în care funcționarul public care a săvârșit o abatere disciplinară poate influența cercetarea administrativă, conducătorul autorității sau instituției publice are obligația de a interzice accesul acestuia la documentele care pot influența cercetarea sau, după caz, de a dispune mutarea temporară a funcționarului public în cadrul altui compartiment sau altei structuri a autorității ori instituției publice.” Așadar, legiuitorul a prevăzut în mod expres obligația conducătorului autorității sau instituției publice de a interzice, pe perioada

cercetării administrative, accesul funcționarului public cercetat la documentele care pot Influența cercetarea, sau după caz, de a dispune mutarea funcționarului public în alt compartiment sau structură administrativă. Rezultă că, potrivit textului de lege criticat, prin ipoteză, măsura suspendării raportului de serviciu nu poate opera decât în cazul îndeplinirii condiției influențării cercetării administrative, de către funcționarul public implicat, însă, pe de altă parte, potrivit dispozițiilor imperative cuprinse în art. 77 alin. (7) din Legea nr. 188/1999, legiuitorul a instituit și reguli procedurale apte să elimine riscul influențării cercetării administrative de către funcționarul public în privința căruia se derulează o procedură de cercetare disciplinară.

21. Prin urmare, Curtea reține că prevederile legale criticate, raportate la ansamblul normativ din care fac parte, apar ca fiind contradictorii, fiind reglementate, pe de o parte, măsura suspendării de drept a raportului de serviciu, în cazul în care funcționarul public cercetat este susceptibil de a influența cercetarea disciplinară, iar, pe de altă parte, în legătură cu aceeași cercetare disciplinară, este instituită obligația conducătorului autorității sau instituției publice de a lua măsuri de natură a împiedica influențarea procedurii disciplinare de către funcționarul public implicat.

22. În continuare, Curtea reține că dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție consacră principiul legalității, impunând obligația ca normele adoptate să fie precise, clare și previzibile. Potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, una dintre cerințele principiului respectării legilor vizează calitatea actelor normative. În acest sens, Curtea a constatat că, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de clar și precis pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate – care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist – să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanțele speței, consecințele care pot rezulta dintr-un act determinat. Desigur, poate să fie dificil să se redacteze legi de o precizie totală și o anumită suplețe poate chiar să se dovedească de dorit, suplețe care nu afectează însă previzibilitatea legii (a se vedea, în acest sens, Decizia Curții Constituționale nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, Decizia Curții Constituționale nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, sau Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013).

23. Raportând aceste considerente de principiu la prezenta cauză, Curtea reține că prevederile art. 94 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 188/1999, textul de lege criticat în prezenta cauză, intră în contradicție vădită cu dispozițiile art. 77 alin. (7) din același act normativ, dat fiind faptul că, pentru aceeași situație juridică, respectiv derularea în mod obiectiv a unei cercetări administrative, este reglementată atât suspendarea de drept a raportului de serviciu al funcționarului public în cauză, cât și obligația conducătorului autorității sau instituției publice de a interzice accesul acestuia la documentele care pot influența cercetarea, sau de a dispune mutarea temporară în cadrul altui compartiment sau altei structuri a autorității ori instituției publice.

24. În concluzie, Curtea reține că modul defectuos de redactare a soluției legale criticate conduce la consacrarea normativă unei antinomii intralegale, ce are drept efect lipsirea de eficiență a prevederilor art. 77 alin. (7) din același act normativ, textul de lege criticat fiind în evidentă contradicție cu acesta. În consecință, nu sunt respectate nici rigorile corespunzătoare ale tehnicii legislative, respectiv art. 35 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010. Așa cum s-a statuat în jurisprudența Curții Constituționale, deși normele de tehnică legislativă nu au valoare constituțională, prin reglementarea acestora legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea și coordonarea legislației, precum și conținutul și forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislații care respectă principiul securității raporturilor juridice, având claritatea și previzibilitatea necesară (a se vedea, în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012).

25. În privința invocării încălcării prevederilor art. 41 alin. (1) din Constituție, referitor la dreptul la muncă, Curtea reține că, în sensul jurisprudenței sale, orice măsură legislativă trebuie să fie adecvată – capabilă în mod obiectiv să ducă la îndeplinirea scopului, necesară – indispensabilă pentru îndeplinirea scopului și proporțională, condiție ce presupune un just echilibru între interesele concrete, corespunzătoare scopului legitim urmărit. (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 266 din 21 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 443 din 19 iulie 2013, și Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, paragraful 30).

26. În prezenta cauză, în ceea ce privește scopul urmărit de legiuitor prin măsura criticată, Curtea reține că acesta este unul legitim, suspendarea raportului de serviciu al funcționarului public, pe perioada cercetării disciplinare, fiind justificată de necesitatea protejării intereselor autorității/instituției publice implicate, dat fiind faptul că abaterile disciplinare pot influența negativ calitatea și percepția publică asupra serviciului public administrativ, scop circumscris atât stabilirii obiective a vinovăției funcționarului public implicat, cât și prevenirii unei conduite a funcționarului public, de natură a influența desfășurarea activității de cercetare disciplinară. În acest mod, suspendarea reprezintă în același timp o măsură adaptată scopului urmărit și capabilă în mod abstract să îndeplinească exigențele acestuia. Cât privește caracterul necesar, Curtea reține că, dat fiind faptul că legiuitorul a reglementat, în același timp, și obligația conducătorului autorității sau instituției publice de a interzice, pe perioada cercetării administrative, accesul funcționarului public cercetat la documentele care pot influența cercetarea, sau, după caz, de a dispune mutarea funcționarului public în alt compartiment sau structură administrativă, suspendarea de drept a raportului de serviciu nu mai apare ca fiind o măsură necesară atingerii scopului menționat. În ceea ce privește caracterul proporțional al acesteia, din perspectiva realizării unui just echilibru între interesele și drepturile în concurs, Curtea reține că, de vreme ce scopul legiuitorului, constând în prevenirea consecințelor negative a unei conduite a funcționarului public, de natură a influența desfășurarea activității de cercetare disciplinară, este atins prin reglementarea regulilor procedurale instituite prin art. 77 alin. (7) din actul normativ criticat, măsura suspendării de drept a raportului de serviciu apare ca fiind excesivă, lipsită de obiectivitate și temeinicie, ducând la ruperea justului echilibru care trebuie să existe între drepturile și interesele în concurs, respectiv interesul autorității/instituției publice de lua măsurile necesare unei bune desfășurări a cercetării administrativă disciplinară, în condiții de obiectivitate, pe de o parte, și dreptul la muncă al funcționarului public implicat, pe de altă parte.

27. De asemenea, având în vedere dispozițiile imperative cuprinse în art. 77 alin. (7) din Legea nr. 188/1999, aplicarea în același timp și a suspendării raportului de serviciu apare cu atât mai mult ca o măsură excesivă, cu cât, potrivit art. 77 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, măsura suspendării se poate extinde pe toată durata cercetării disciplinare, respectiv cel mult un an de la data sesizării comisiei de disciplină. Prin urmare, prevederile legale criticate încalcă protecția constituțională a dreptului de muncă, reglementată de art. 41 alin. (1) din Legea fundamentală.