DCC 109/2018. Dispoziții neconstituționale cuprinse în art. 23 din Legea nr. 293/2004

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarelor, constată următoarele:

7. Prin încheierile din 6 și 19 octombrie 2016, pronunțate în dosarele nr. 3.877/63/2016 și nr. 4.143/63/2016, Tribunalul Dolj – Secția contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 23 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor. Excepția a fost invocată de reclamanții Cătălin Florentin Cojocaru și Florin Eugen Stoian, în cadrul acțiunilor de contencios administrativ având ca obiect soluționarea cererilor de anulare a fișelor de evaluare pentru perioada 1.01.2015-31.12.2015, întocmite de Penitenciarul Pelendava din Craiova, prin care li s-a atribuit autorilor excepției calificativul „satisfăcător”, respectiv „bine”, și de obligare a penitenciarului la refacerea evaluării.

8. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorii acesteia susțin că textul de lege criticat contravine dispozițiilor art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, întrucât ei sunt funcționari publici cu statut special și, astfel, raporturile lor de muncă derogă de la Legea nr. 53/2003 – Codul muncii, acestea luând naștere, fiind executate și urmând a înceta în baza unei legi speciale, Legea nr. 293/2004. Evaluarea performanței activității profesionale, prevăzută la art. 23 din Legea nr. 293/2004, are în vedere însuși raportul de serviciu, sens în care, în ipoteza acordării unor calificative inferioare, poate fi afectată executarea raportului de serviciu, existând chiar posibilitatea încetării acestuia. În concluzie, neconstituționalitatea art. 23 din Legea nr. 293/2004 rezultă din aceea că procedura de evaluare a activității profesionale este stabilită printr-o normă juridică inferioară legii organice, respectiv printr-un ordin al ministrului justiției. Astfel, se transmite competența constituțională exclusivă a legiuitorului organic de a reglementa în domeniul statutului funcționarilor publici din Administrația Națională a Penitenciarelor, către un membru al Guvernului, respectiv către ministrul justiției.

9. Tribunalul Dolj – Secția contencios administrativ și fiscal și-a exprimat opinia în sensul că excepția de neconstituționalitate este întemeiată, față de dispozițiile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, personalul din sistemul administrației penitenciare fiind constituit din funcționari publici cu statut special, iar statutul acestor categorii de personal trebuie reglementat prin lege organică.

10. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

11. Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. În acest sens arată că, în materia evaluării activității profesionale a funcționarilor publici cu statut special, legiuitorul primar a reglementat cele mai importante aspecte, după cum urmează: periodicitatea evaluării activității funcționarilor publici cu statut special (conform art. 23 din Legea nr. 293/2004, evaluarea activității se realizează anual); persoanele competente a efectua evaluarea activității [art. 24 alin. (1) din aceeași lege prevede în sarcina conducătorilor de compartimente din Administrația Națională a Penitenciarelor și din unitățile subordonate obligația de a completa și a nota anual, în fișa de evaluare a activității, performanțele profesionale individuale obținute în anul precedent de fiecare funcționar public cu statut special din subordine]; calificativele ce pot fi acordate în urma evaluării activității, și anume „excepțional”, „foarte bun”, „bun”, „satisfăcător” și „nesatisfăcător”; consecințele ce decurg din rezultatul obținut la evaluarea activității funcționarului public cu statut special din sistemul administrației penitenciare (art. 25). De asemenea, art. 26 din Legea nr. 293/2004 stabilește că una dintre condițiile pentru avansarea în funcție și în grad profesional este reprezentată de rezultatul obținut la evaluarea activității profesionale. Totodată, art. 17 din aceeași lege reglementează evaluarea activității funcționarului public cu statut special debutant. Prevederile legale criticate nu aduc atingere art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, modalitatea de reglementare încadrându-se în marja de apreciere a legiuitorului și în dreptul său de a delega în mod expres reglementarea anumitor aspecte, mai ales a celor de natură organizatorică, prin acte administrative de nivel inferior (hotărâri ale Guvernului sau ordine ale miniștrilor). Astfel, art. 23 din Legea nr. 293/2004 a prevăzut în mod expres că evaluarea activității profesionale a funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare se face pe baza criteriilor de evaluare, elaborate de Administrația Națională a Penitenciarelor și aprobate prin ordin al ministrului justiției, însă aspectele esențiale ale evaluării performanțelor profesionale ale acestei categorii de funcționari publici sunt reglementate la nivel primar, prin lege organică, iar nu printr-un act administrativ. În plus, criteriile de evaluare profesională sunt chestiuni concrete, care variază în raport cu funcția deținută, și sunt stabilite în funcție de cerințele angajatorului (autorității publice), la un anumit moment dat. Reglementarea lor ține de marja de apreciere a autorității publice, fiind o chestiune de management al sistemului, nefiind necesar să fie reglementate la nivel de lege. Legiuitorul primar a legiferat aspectele care conturează cadrul general în materie de evaluare profesională, tot el delegând autorității responsabile modul de evaluare profesională a personalului. Spre deosebire de exigențele impuse pentru alte categorii profesionale (magistrați), unde trebuie asigurat și din acest punct de vedere principiul independenței, pentru funcționarii publici cu statut special – cu privire la care nu operează aceleași rigori -, legiuitorul primar poate fi în măsură, fără a încălca nicio prevedere constituțională, să delege stabilirea unor aspecte privind evaluarea profesională legiuitorului secundar. Totodată, instanțele de contencios administrativ au competența de a aprecia asupra conformității cu legea a ordinului prin care ministrul justiției a aprobat criteriile de evaluare a activității funcționarilor publici cu statut special, iar atunci când constată că dispozițiile acestuia contravin legii, pot dispune anularea acestora.

12. Avocatul Poporului consideră că dispozițiile de lege criticate sunt neconstituționale. Astfel, în primul rând, arată că reglementarea statutului funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare intră sub incidența art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, care statuează că statutul funcționarilor publici se stabilește prin lege organică. Pe cale de consecință, elementele esențiale în ceea ce privește nașterea, executarea și încetarea raporturilor de serviciu ale acestora se referă în mod intrinsec la statutul acestora, reglementat prin lege organică, respectiv Legea nr. 293/2004. În al doilea rând, arată că evaluarea activității funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare face parte din modul de executare a raportului de serviciu și, prin efectele produse, se reflectă nu numai asupra carierei funcționarului public, dar poate avea drept consecință chiar încetarea acesteia, potrivit art. 25 din Legea nr. 293/2004. Prin urmare, este de netăgăduit că evaluarea activității ține de statutul funcționarului public și, prin urmare, trebuie reglementată, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, prin lege organică. Or, prin textul de lege criticat, criteriile de evaluare sunt elaborate de Administrația Națională a Penitenciarelor și aprobate prin ordin al ministrului justiției, delegându-se, astfel, către ministrul de resort atribuția de reglementare, prin ordin, a evaluării funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare. Or, normele privind evaluarea activității funcționarilor publici trebuie să respecte anumite exigențe de stabilitate, previzibilitate și claritate, iar delegarea atribuției de a stabili aceste norme către un membru al Guvernului, prin emiterea unor acte administrative cu caracter normativ, de rang infralegal, determină o stare de insecuritate juridică, care contravine voinței legiuitorului constituant, care, prin art. 73 alin. (3) lit. j), a stabilit că aceste tipuri de norme juridice trebuie reglementate prin lege organică. Decizia puterii constituante de a reglementa anumite aspecte ale vieții sociale prin legi organice nu poate fi ignorată, reprezentând un imperativ procedural. Ca atare, statutul special de care trebuie să se bucure funcționarul public din sistemul administrației penitenciare, învestit, de altfel, cu exercițiul autorității publice, este consacrat și garantat constituțional.

13. Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierile de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, susținerile autorului excepției prezent la ședința publică, concluziile scrise depuse la dosar, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

14. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

15. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 23 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 264 din 10 aprilie 2014, având următorul conținut: „Evaluarea activității profesionale a funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare se face anual, pe baza criteriilor de evaluare elaborate de Administrația Națională a Penitenciarelor și aprobate prin ordin al ministrului justiției.”

16. În opinia autorilor excepției de neconstituționalitate, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 73 alin. (3) lit. j), privind reglementarea prin lege organică a statutului funcționarilor publici.

17. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că autorii excepției sunt funcționari publici cu statut special, din sistemul administrației penitenciare. Referitor la statutul acestei categorii profesionale, prin Decizia nr. 803 din 24 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 34 din 18 ianuarie 2016, paragraful 15, Curtea a constatat că, în exercitarea atribuțiilor sale de serviciu, funcționarul public cu statut special este învestit cu exercițiul autorității publice [art. 3 alin. (1)-(3) din Legea nr. 293/2004]. În considerarea acestor prevederi legale, statutul său juridic cunoaște elemente derogatorii de la dispozițiile generale care reglementează raporturile de muncă, respectiv Legea nr. 53/2003 – Codul muncii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 345 din 18 mai 2011. Astfel, potrivit art. 53 alin. (1) și (2) din Legea nr. 293/2004, funcționarul public cu statut special din sistemul administrației penitenciare este subiect al unui raport de serviciu, raport care ia naștere, se execută și încetează în condiții speciale. Pe cale de consecință, elementele esențiale în ceea privește nașterea, executarea și încetarea raportului de serviciu se vor referi în mod intrinsec la statutul special al funcționarului public din sistemul administrației penitenciare, statut care trebuie reglementat prin lege organică – respectiv Legea nr. 293/2004.

18. Referitor la dispozițiile de lege criticate, verificând existența în cuprinsul Legii nr. 293/2004 a normelor prin care se reglementează evaluarea activității și conduitei funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor, Curtea observă că acestea se regăsesc în cap. III: „Selecția, numirea, evidența, evaluarea, avansarea, pregătirea și perfecționarea funcționarilor publici cu statut special”, secțiunea 4 (art. 23-25): „Evaluarea activității profesionale a funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare” din Legea nr. 293/2004. Astfel, art. 23 prevede că evaluarea activității profesionale se face anual, pe baza criteriilor de evaluare elaborate de Administrația Națională a Penitenciarelor și aprobate prin ordin al ministrului justiției. Art. 24 alin. (1) prevede următoarele: „Conducătorii de compartimente din Administrația Națională a Penitenciarelor și din unitățile subordonate sunt obligați să completeze și să noteze anual, în fișa de evaluare a activității, performanțele profesionale individuale obținute în anul precedent de fiecare funcționar public cu statut special din subordine”. Art. 24 alin. (2) prevede calificativele care pot fi acordate, și anume „excepțional”, „foarte bun”, „bun”, „satisfăcător” și „nesatisfăcător”, iar art. 25 are următorul conținut:

„(1) Funcționarul public cu statut special din sistemul administrației penitenciare notat cu «nesatisfăcător» sau «satisfăcător» nu poate fi avansat în funcție sau grad profesional în anul următor.

(2) Ofițerul sau agentul din sistemul administrației penitenciare care a fost notat cu calificativul «nesatisfăcător» va fi trecut într-o funcție inferioară, prin decizie a directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor sau, după caz, a directorului unității din care face parte. Funcționarul public cu statut special care nu acceptă trecerea în funcția inferioară va fi destituit din funcție, în temeiul art. 64 alin. (1) lit. a).

(3) Ofițerii sau agenții din sistemul administrației penitenciare notați cu calificativul «nesatisfăcător», în anul următor trecerii într-o funcție inferioară, potrivit alin. (2), vor fi destituiți din funcție, în temeiul art. 64 alin. (1) lit. a).”

19. Curtea constată că Legea nr. 293/2004 instituie reguli referitoare la obligația conducătorilor de compartimente de a completa fișa de evaluare, la termenele de efectuare a evaluării, referitoare la calificativele care pot fi acordate și la aprobarea prin ordin al ministrului justiției a criteriilor de evaluare elaborate de Administrația Națională a Penitenciarelor. Însă, Legea nr. 293/2004 nu cuprinde reguli substanțiale, esențiale în materia evaluării, precum: precizarea criteriilor de evaluare a activității, comunicarea rezultatului evaluării și posibilitatea de contestare. Prin Ordinul ministrului justiției nr. 1.792/C/2013, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 356 din 17 Iunie 2013, s-au aprobat „Criteriile privind evaluarea performanțelor activității profesionale a funcționarilor publici cu statut special definitivi din sistemul administrației penitenciare”, prevăzute în anexa la acest ordin. Anexa cuprinde 9 capitole, iar capitolul VII intitulat „Metodologia evaluării activității profesionale” cuprinde secțiunea 1: „Competența întocmirii și hotărârii evaluării activității profesionale”, secțiunea a 2-a: „Organizarea și desfășurarea activității de evaluare a personalului” și secțiunea a 3-a: „Procedura de evaluare”. Capitolul VIII este intitulat „Contestația la evaluarea performanțelor profesionale”.

20. Curtea reține că, referitor la stabilirea prin ordin al unui ministru a metodologiei privind evaluarea polițiștilor, funcționari publici civili, cu statut special, prin Decizia nr. 637 din 13 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 906 din 8 decembrie 2015, pronunțându-se asupra dispozițiilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 360/2002, cu modificările și completările ulterioare (potrivit cărora „Metodologia privind evaluarea polițistului se stabilește prin ordin al ministrului administrației și internelor”), a admis excepția de neconstituționalitate și a constatat încălcarea dispozițiilor art. 1 alin. (4) și (5) și art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție. La paragraful 28 al deciziei respective, Curtea a constatat caracterul lacunar al normelor referitoare la evaluarea activității polițiștilor, de vreme ce reguli substanțiale, esențiale în materia evaluării, amintite la paragraful 19 al prezentei decizii, nu sunt reglementate prin lege. Reținând că normele privind evaluarea activității și conduitei polițistului trebuie să respecte anumite exigențe de stabilitate, previzibilitate și claritate, Curtea a constatat, la paragraful 31 al respectivei decizii, că delegarea atribuției de a stabili aceste norme către un membru al Guvernului, prin emiterea unor acte administrative cu caracter normativ, de rang infralegal, determină o stare de incertitudine juridică. De altfel, pe fondul acestei lacune legislative, Curtea a constatat că „soluția legislativă prevăzută de art. 26 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 contravine normelor de tehnică legislativă, de vreme ce, potrivit Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, ordinele cu caracter normativ se emit numai pe baza și în executarea legii, trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acesteia”. În concluzie, la paragraful 32 al acestei decizii, Curtea a subliniat că, pentru a respecta dispozițiile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, aspectele esențiale referitoare la evaluarea activității polițistului, cum sunt, spre exemplu, criteriile de evaluare a activității și conduitei polițistului, comunicarea rezultatului evaluării și posibilitatea de contestare a acestuia, trebuie să fie reglementate prin lege organică, iar regulile specifice procedurii de evaluare să fie explicate și detaliate prin ordin al ministrului de resort. În aceste condiții, Curtea a constatat că dispozițiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 360/2002, „prin trimiterea la acte administrative, cu forță juridică inferioară legii, care să reglementeze, în absența unor norme cu forța juridică a legii organice, evaluarea activității și conduitei polițistului, încalcă prevederile cuprinse în art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție”.

21. Totodată, la paragraful 35 al Deciziei nr. 637 din 13 octombrie 2015, Curtea a constatat că sunt încălcate și dispozițiile art. 1 alin. (4) din Constituție referitor la principiul separației și echilibrului puterilor în stat (prin delegarea unei atribuții ce aparține în exclusivitate legiuitorului, către un membru al Guvernului), precum și art. 1 alin. (5) din Constituție, în componenta sa referitoare la previzibilitatea și accesibilitatea legii, întrucât personalul vizat, care se poate raporta, în aceste condiții, doar la prevederile lacunare ale legii, nu este în măsură să își adapteze conduita în mod corespunzător și nici să aibă reprezentarea precisă a derulării procedurii de evaluare. De altfel, prin deciziile nr. 392 din 2 iulie 2014, nr. 637 din 13 octombrie 2015, nr. 172 din 24 martie 2016, nr. 244 din 19 aprilie 2016 și nr. 258 din 27 aprilie 2017, Curtea a constatat neconstituționalitatea unor texte din Legea nr. 360/2002 care permiteau delegarea reglementării unor „elemente esențiale” referitoare la încheierea, executarea, modificarea, suspendarea și încetarea raportului de serviciu al polițistului, funcționar public cu statut special, către ministrul de resort care era abilitat să adopte ordine.

22. În cauza de față, având în vedere prevederile de lege criticate, potrivit cărora evaluarea activității profesionale a funcționarilor publici cu statut special, din sistemul administrației penitenciare, se face pe baza criteriilor de evaluare elaborate de Administrația Națională a Penitenciarelor și aprobate prin ordin al ministrului justiției, raportate la dispozițiile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, Curtea constată că sunt aplicabile mutatis mutandis considerentele Deciziei nr. 637 din 13 octombrie 2015. Întrucât funcționarul public cu statut special din sistemul administrației penitenciare este subiect al unui raport de serviciu, raport care ia naștere, se execută și încetează în condiții speciale, elementele esențiale în ceea privește nașterea, executarea și încetarea raporturilor de serviciu se referă în mod intrinsec la statutul acestuia, statut care este reglementat prin lege organică, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, respectiv Legea nr. 293/2004.

23. Curtea reține că evaluarea activității profesionale a funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare se referă la modul de executare a raportului de serviciu și, prin efectele produse, poate avea drept consecință chiar încetarea acestuia. Astfel, potrivit alin. (3) al art. 25 din Legea nr. 293/2004, ofițerii sau agenții din sistemul administrației penitenciare notați cu calificativul „nesatisfăcător”, în anul următor trecerii într-o funcție inferioară, potrivit alin. (2), vor fi destituiți din funcție, în temeiul art. 64 alin. (1) lit. a), care prevede că „Funcționarii publici cu statut special sunt destituiți din funcțiile pe care le dețin numai în următoarele situații: a) sunt declarați necorespunzători din punct de vedere profesional, ca funcționari publici cu statut special, debutanți, sau sunt notați cu calificativul «nesatisfăcător», ca funcționari publici cu statut special, definitivi, în condițiile prezentei legi;”.

24. Potrivit dispozițiilor de lege criticate, evaluarea activității profesionale a funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare se face anual, pe baza criteriilor de evaluare elaborate de Administrația Națională a Penitenciarelor și aprobate prin ordin al ministrului justiției. Se ajunge, astfel, la situația ca un aspect esențial, care vizează executarea raporturilor de serviciu ale funcționarului public, să fie reglementat printr-un act administrativ. Dispozițiile art. 23 din Legea nr. 293/2004, prin trimiterea la acte administrative cu forță juridică inferioară legii, care reglementează, în absența unor norme cu forța juridică a legii organice, evaluarea activității profesionale a funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor, încalcă prevederile cuprinse în art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție.

25. Curtea reține că normele privind evaluarea activității profesionale a funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare trebuie să respecte anumite cerințe de stabilitate și previzibilitate. Astfel, delegarea atribuției de a stabili aceste norme unui membru al Guvernului, prin emiterea unor acte cu caracter administrativ ce au caracter infralegal, determină o stare de incertitudine juridică, acest tip de acte având, de obicei, un grad sporit de schimbări succesive în timp. Astfel, normele respective trebuie să respecte anumite exigențe de stabilitate, previzibilitate și claritate, iar delegarea către un membru al Guvernului a atribuției de a le stabili, prin emiterea unor acte administrative cu caracter normativ, de rang infralegal, determină o stare de incertitudine juridică. Așadar, dispozițiile de lege criticate contravin și normelor de tehnică legislativă, de vreme ce, potrivit Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificările și completările ulterioare, ordinele cu caracter normativ se emit numai pe baza și în executarea legii și trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise, fără ca prin acestea să poată fi completată legea. Or, prin Ordinul ministrului justiției nr. 1.792/C/2013 s-au aprobat „Criteriile privind evaluarea performanțelor activității profesionale a funcționarilor publici cu statut special definitivi din sistemul administrației penitenciare”, care cuprind chiar metodologia evaluării activității profesionale a acestei categorii de funcționari publici. Prin urmare, Curtea constată că prevederile art. 23 din Legea nr. 293/2004 contravin și art. 1 alin. (4) din Constituție referitor la principiul separației și echilibrului puterilor în stat (prin delegarea unei competențe ce aparține în exclusivitate legiuitorului către un membru al Guvernului), precum și art. 1 alin. (5) din Constituție, în componenta sa referitoare la previzibilitatea legii.

26. În consecință, pentru înlăturarea viciului de neconstituționalitate, aspectele esențiale referitoare la evaluarea activității funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, cum sunt, spre exemplu, criteriile de evaluare a activității și conduitei acestora, comunicarea rezultatului evaluării și posibilitatea de contestare a acestuia, trebuie să fie reglementate prin lege organică, iar regulile specifice procedurii de evaluare să fie explicate și detaliate prin ordin al ministrului de resort.