Hotărâre prealabilă. Natura juridică a procesului-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei reglementat de art. 6 alin. (6) din anexa nr. 3 la O.U.G. nr. 107/2002

ÎNALTA CURTE,

deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele:

I. Titularul și obiectul sesizării

1. Tribunalul Dolj – Secția contencios administrativ și fiscal a dispus, prin Încheierea din data de 10 octombrie 2017, în Dosarul nr. 27.182/215/2016, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept: „1. Interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 6 alin. (7) teza a treia din anexa nr. 3 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002 privind înființarea Administrației Naționale «Apele Române», aprobată cu modificări prin Legea nr 404/2003, cu modificările și completările ulterioare, care prevede că «Hotărârea prin care se rezolvă plângerea este definitivă» raportat la dispozițiile art. 7 alin. (1) și (3) din Legea nr 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările și completările ulterioare, de către instanța de apel.

2. Stabilirea naturii juridice a procesului-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei reglementat de art. 6 alin. (6) din anexa nr. 3 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002.”

II. Normele de drept intern care formează obiectul sesizării

2. Art. 6 din anexa nr. 3 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002 privind înființarea Administrației Naționale „Apele Române”, aprobată cu modificări prin Legea nr. 404/2003, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002):

„Art. 6. – (1) Administrația Națională «Apele Române», în relațiile cu utilizatorii, acordă bonificații și aplică penalități, după caz.

(2) Utilizatorilor de apă care demonstrează constant o grijă deosebită pentru folosirea rațională și pentru protecția calității apelor, evacuând odată cu apele uzate epurate substanțe impurificatoare în concentrații mai mici decât cele înscrise în autorizația de gospodărire a apelor, li se acordă, potrivit legii, bonificații. Bonificațiile se acordă în procent de până la 10% din valoarea anuală a contribuțiilor decontate, pe baza metodologiei stabilite prin ordin al conducătorului autorității publice centrale din domeniul apelor, în termen de 6 luni de la data intrării în vigoare a ordonanței de urgență.

(3) Administrația Națională «Apele Române» este singura în drept să constate și să propună cazurile în care se acordă bonificații. Bonificațiile se aprobă prin ordin al conducătorului autorității publice centrale din domeniul apelor

(4) Penalitățile se aplică acelor utilizatori de apă la care se constată abateri de la prevederile reglementate atât pentru depășirea cantităților de apă utilizate, cât și a concentrațiilor de substanțe impurificatoare evacuate în resursele de apă. Cuantumul acestora este prevăzut în anexa nr 6.

(5) Penalitățile se modifică periodic prin hotărâre a Guvernului, la propunerea autorității publice centrale în domeniul apelor

(6) Constatarea abaterilor prevăzute la alin. (4) se face de personalul cu drept de control împuternicit în acest scop, prevăzut de lege, și se consemnează în procesele-verbale încheiate între părți.

(7) Decizia și procesul-verbal de constatare se comunică unității penalizate prin poștă, cu confirmare de primire, în termen de maximum 20 de zile lucrătoare de la data emiterii acesteia, Împotriva procesului-verbal de constatare și de stabilire a penalităților unitatea în cauză poate face plângere, în termen de 15 zile lucrătoare de la primirea comunicării, la judecătoria în a cărei rază teritorială a fost săvârșită abaterea. Hotărârea prin care se rezolvă plângerea este definitivă. Procesul-verbal de stabilire a penalităților, neatacat în justiție în termenul stabilit, constituie titlu executoriu.”

3. Art. 7 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr 76/2012):

„Art. 7. – (1) Dacă prin prezenta lege nu se prevede altfel, ori de câte ori printr-o lege specială se prevede că hotărârea judecătorească de primă instanță este «definitivă», de la data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă, aceasta va fi supusă numai apelului la instanța ierarhic superioară.

(2) Dispozițiile alin. (1) se aplică și în cazul în care printr-o lege specială se prevede că hotărârea judecătorească de primă Instanță este «supusă recursului» sau că «poate fi atacată cu recurs» ori, după caz, legea specială folosește o altă expresie similară.

(3) Dispozițiile alin. (1) și (2) nu se aplică în materie de contencios administrativ și fiscal, inclusiv în materia azilului.”

III. Expunerea succintă a procesului în cadrul căruia s-au invocat chestiunile de drept menționate

4. La data de 26 septembrie 2016, petenta Societatea Comercială Compania de Apă Oltenia – S.A. a formulat plângere împotriva procesului-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei încheiat la data de 30 august 2016 de intimata Administrația Bazinală de Apă Jiu, arătând că nu se face vinovată de săvârșirea abaterii menționate, referitor la volumul de apă preluat fără abonament de utilizare/exploatare, considerând că a existat o acceptare tacită din partea intimatei a prelungirii contractului-abonament pentru încă 1 an de zile.

5. Prin întâmpinarea formulată, intimata a arătat că a fost încheiat procesul-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei de apă, întrucât Societatea Comercială Compania de Apă Oltenia – S.A. – Centrul Operațional Călărași a preluat volume de apă fără să dețină acte de reglementare din punctul de vedere al gospodăririi apelor (autorizație de gospodărire a apelor și abonament).

6. A menționat că penalitatea aplicată nu reprezintă o sancțiune contravențională conform Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr 2/2001), ci o penalitate pentru prelevarea de volume de apă din sursă fără acte de reglementare din punctul de vedere al gospodăririi apelor, penalitate prevăzută de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002.

7. A considerat că prezenta cauză nu poate fi calificată ca o plângere contravențională, dat fiind că Administrația Bazinală de Apă Jiu nu a aplicat prevederile art. 87 din Legea apelor nr. 107/1996, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr 107/1996), ci a aplicat prevederile art. 82 din legea menționată, având posibilitatea de a aplica atât amenzi contravenționale, cât și penalități pentru abaterile de la normele de utilizare și exploatare a resurselor de apă.

8. Prin Sentința civilă nr. 2.851 din 1 martie 2017, pronunțată de Judecătoria Craiova în Dosarul nr. 27.182/215/2016, a fost respinsă plângerea formulată, cu indicarea căii de atac ca fiind apelul în termen de 30 de zile de la comunicare.

9. Pentru a se pronunța astfel, instanța a reținut, în esență, că prin procesul-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei încheiat la data de 30 august 2016 de intimata Administrația Bazinală de Apă Jiu, petenta a fost sancționată în baza art. 4 alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002 cu o penalizare în sumă de 1.150,40 lei, reținându-se că petenta a preluat un volum de 2.000 mc de apă fără abonament de utilizare/exploatare.

10. Întrucât procesul-verbal de constatare a abaterilor se încheie în baza unor dispoziții cu caracter special, respectiv Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002, instanța a constatat că nu ne aflăm în prezența unei plângeri contravenționale formulate în temeiul Ordonanței Guvernului nr. 2/2001, așa cum susține petenta prin cererea de chemare în judecată, ci a unei plângeri formulate în temeiul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 107/2002.

11. Instanța a constatat că petenta nu a respectat normele legale privitoare la punerea în funcțiune a sistemului de alimentare cu apă, folosind sursa de apă fără act de reglementare, respectiv fără a avea încheiat abonament de utilizare/exploatare valabil, în condițiile în care contractul-abonament de utilizare/exploatare a resurselor de apă din 16 februarie 2015 încetase la data de 31 decembrie 2015.

12. Totodată, instanța a mai reținut că neprelungirea valabilității abonamentului dintre părți nu poate fi imputată intimatei și că nu poate fi avută în vedere susținerea petentei referitoare la împrejurarea că a intervenit o prelungire tacită a abonamentului, întrucât contractul dintre părți a fost încheiat pe o perioadă determinată, respectiv 16 februarie 2015 – 31 decembrie 2015, iar o asemenea reînnoire nu a fost prevăzută de clauzele contractuale.

13. Ca urmare, instanța a constatat că măsura aplicată este legală și nu există niciun motiv pentru anularea procesului-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei, astfel că a respins plângerea formulată de petentă, ca neîntemeiată.

14. Împotriva acestei sentințe a formulat apel petenta, arătând că instanța de fond a analizat și motivat hotărârea în baza prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 107/2002, deși contestația împotriva procesului-verbal de contravenție a fost motivată în principal pe dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001, care reglementează regimul juridic al contravențiilor.

15. Cu referire la competența funcțională a instanței a considerat că este vorba de un litigiu cu profesioniști, competente funcțional fiind completele specializate din cadrul Judecătoriei Craiova.

16. Intimata a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea apelului ca inadmisibil, apreciind că, față de dispozițiile art. 6 alin. (4)-(7) din anexa nr. 3 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002, sentința primei instanțe este definitivă și nu este susceptibilă de calea de atac a apelului.

17. A susținut că penalitatea aplicată nu reprezintă o sancțiune contravențională conform Ordonanței Guvernului nr. 2/2001, ci o penalitate pentru prelevarea de volume de apă din sursă fără acte de reglementare din punctul de vedere al gospodăririi apelor, penalitate prevăzută de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002.

IV. Aspectele de admisibilitate reținute de titularul sesizării

18. Prin încheierea de sesizare din data de 10 octombrie 2017, completul de judecată al Tribunalului Dolj – Secția contencios administrativ și fiscal a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, după cum urmează:

19. De lămurirea modului de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 6 alin. (6) și art. 6 alin. (7) din anexa nr. 3 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002, în raport cu dispozițiile art. 7 alin. (1) și (3) din Legea nr. 76/2012, de către instanța de apel, depind atât soluționarea apelului, cât și soluționarea pe fond a plângerii. Astfel, instanța de fond nu poate trece la soluționarea plângerii împotriva procesului-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei reglementat de art. 6 alin. (6) din anexa nr. 3 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002 până la stabilirea naturii juridice a acestuia. De asemenea, în cauză a fost invocată excepția inadmisibilității apelului față de dispozițiile art. 6 alin. (7) din anexa nr. 3 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002, excepție de a cărei soluționare depinde soluționarea pe fond a apelului.

20. Prin acțiunea ce face obiectul dosarului pendinte, petenta Societatea Comercială Compania de Apă Oltenia – S.A. a formulat plângere împotriva procesului-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei încheiat la data de 30 august 2016 de către intimata Administrația Bazinală de Apă Jiu. În drept au fost invocate dispozițiile Legii nr. 400/2005 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 73/2005 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 107/2002 privind înființarea Administrației Naționale „Apele Române” coroborate cu cele ale Ordonanței Guvernului nr. 2/2001.

21. Problema de drept enunțată este nouă, deoarece prin consultarea jurisprudenței s-a constatat că asupra acestei probleme Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o altă hotărâre.

22. Problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție.

V. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

23. Părțile nu au formulat puncte de vedere asupra chestiunii de drept supuse judecății, după comunicarea raportului, potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă.

VI. Punctul de vedere al titularului sesizării cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

24. În opinia instanței de trimitere, procesul-verbal de constatare și de stabilire a penalităților este un act administrativ, însă legiuitorul a stabilit, prin lege specială, competența în primă instanță, la judecătorie, astfel încât se aplică dispozițiile art. 6 alin. (7) din anexa nr. 3 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002 raportat la art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012.

VII. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

25. În urma solicitării adresate de către Înalta Curte de Casație și Justiție, instanțele naționale au înaintat hotărârile judecătorești identificate și care prezintă relevanță pentru chestiunile de drept în discuție, precum și punctele de vedere teoretice exprimate de către judecători, relevând următoarele aspecte:

26. Cu privire la natura juridică a procesului-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei reglementat de art. 6 alin. (6) din anexa nr. 3 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002, opiniile sunt diferite, respectiv, fie că este un act administrativ, fie că are regimul juridic al unui proces-verbal de constatare a contravențiilor, fie că are caracter civil ori că acest proces-verbal poate fi asimilat actelor administrative.

27. De asemenea există opinii divergente și în ceea ce privește calea de atac împotriva hotărârii prin care s-a soluționat plângerea împotriva procesului-verbal, după cum urmează: fie că hotărârea prin care se soluționează plângerea este definitivă, iar cererea de apel este inadmisibilă; fie că această hotărâre nu este definitivă, fiind supusă apelului; fie că hotărârea prin care se soluționează plângerea se atacă cu recurs.

28. Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prin Adresa nr. 2.641/C/4.805/III-5/2017 din 17 noiembrie 2017, a comunicat că, la nivelul Secției judiciare – Serviciul judiciar civil, nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept care formează obiectul prezentei sesizări.

VIII. Jurisprudența Curții Constituționale

29. Prin Decizia Curții Constituționale nr. 179 din 8 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 251 din 11 aprilie 2011, și Decizia Curții Constituționale nr. 610 din 12 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 574 din 12 august 2011, Curtea a reținut că penalitățile se aplică acelor utilizatori de apă la care se constată abateri de la prevederile reglementate atât pentru depășirea cantităților de apă utilizate, cât și a concentrațiilor și cantităților de substanțe impurificatoare evacuate în resursele de apă și că este firesc ca instituția publică de interes național care asigură aplicarea strategiei și a politicii naționale în domeniul apelor, și anume Administrația Națională „Apele Române”, să poată constata încălcarea cerințelor referitoare la concentrațiile maxime admise ale poluanților din apele uzate evacuate în resursele de apă și să aplice aceste penalități, prin întocmirea unui proces-verbal de contravenție. Curtea a constatat totodată că nu poate reține susținerea potrivit căreia obligarea la plata penalităților la valoarea stabilită prin procesul-verbal atacat diminuează fondurile proprii de investiții și posibilitatea de a investi sumele pentru care s-a obligat în programele de cofinanțare, deoarece procesul-verbal de constatare și de stabilire a penalităților poate fi atacat la instanța judecătorească.

30. Dispozițiile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 au făcut obiectul excepțiilor de neconstituționalitate asupra cărora Curtea Constituțională s-a pronunțat prin Decizia nr. 634 din 27 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 37 din 12 ianuarie 2017, Decizia nr. 219 din 12 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 456 din 17 iunie 2016, Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 98 din 6 februarie 2015, și Decizia nr. 141 din 12 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 311 din 7 mai 2015, decizii prin care Curtea a constatat că aceste prevederi sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

31. În esență, Curtea a reținut că, așa cum prevede art. 2 din Codul de procedură civilă, acest act normativ constituie procedura de drept comun în materie civilă, dispozițiile acestui cod aplicându-se și în alte materii reglementate prin legi speciale, în măsura în care acestea nu cuprind dispoziții contrare. Prin Legea nr. 76/2012 a fost modificată doar parțial procedura contenciosului administrativ, reglementată prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), tocmai pentru a se asigura eficiența noilor dispoziții procedurale, urmând ca, în măsura în care dispozițiile legii speciale nu conțin anumite dispoziții din Codul de procedură civilă, acestea să fie complinite cu prevederile codului. După adoptarea noului Cod de procedură civilă, în materia contenciosului administrativ este menținut sistemul dublului grad de jurisdicție, respectiv instanțele de fond care soluționează litigiile de contencios administrativ sunt, după caz, secțiile de contencios administrativ și fiscal ale tribunalelor sau ale curților de apel, fiind menținută, de asemenea, prin prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, calea de atac a recursului împotriva hotărârilor judecătorești pronunțate de către instanțele de fond. Ca atare, și după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, recursul împotriva hotărârii instanței de fond se exercită în condițiile prevăzute de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în termen de 15 zile de la comunicare, acesta fiind suspensiv de executare.

32. Curtea a reținut, așadar, că în materia contenciosului administrativ, hotărârile pronunțate în primă instanță nu pot fi atacate cu apel, singura cale de atac de reformare ce poate fi exercitată fiind aceea a recursului. Norma specială cuprinsă în art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a rămas aplicabilă și după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, situație reglementată expres în art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, potrivit căreia, în materia contenciosului administrativ și fiscal, precum și în materia azilului, nu este prevăzută calea de atac a apelului. Prin derogare de la regimul de drept comun prevăzut în Codul de procedură civilă, în contenciosul administrativ, recursul este, în toate cazurile, suspensiv de executare, așadar hotărârea pronunțată în primă instanță, potrivit legii contenciosului administrativ, deși nu este susceptibilă de apel, nu poate fi pusă în executare.

33. În jurisprudența sa, spre exemplu fiind Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, Curtea a reținut că „legiuitorul are îndreptățirea constituțională de a considera materia contenciosului administrativ ca fiind una aparte, cu reguli specifice, inclusiv în ceea ce privește stabilirea căilor de atac”. De asemenea, Curtea a observat că, în materia contenciosului administrativ, „spre deosebire de dreptul comun unde hotărârile pronunțate în primă instanță pot fi atacate cu apel cu toate consecințele care decurg din aceasta, […] potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, legiuitorul a optat pentru menținerea căii de atac a recursului, și nu pentru înlocuirea acestuia cu calea de atac a apelului. În lumina noului Cod de procedură civilă, recursul în materia contenciosului administrativ este esențialmente diferit de recursul exercitat în această materie în vechea reglementare, care permitea, de principiu, examinarea cauzei sub toate aspectele pe calea recursului. Așadar, ca urmare a acestei excluderi, hotărârile primei instanțe date în litigiile de contencios administrativ rămân a fi supuse în continuare recursului.”

34. Referitor la critica potrivit căreia posibilitatea exercitării recursului nu are semnificația asigurării dublului grad de jurisdicție, având în vedere că recursul nu are caracter devolutiv, fapt ce nu conduce la o nouă judecată în fond, ci este o cale de atac care asigură doar un control de legalitate asupra hotărârii judecătorești atacate, prin Decizia nr. 544 din 28 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 514 din 21 iulie 2011, Curtea a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 10 alin. (2) și art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a reținut că „dreptul la două grade de jurisdicție este garantat numai în materie penală, potrivit prevederilor art. 2 din Protocolul nr. 7 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, chiar și aici putând fi instituite însă unele excepții de la această regulă”.

35. În același sens este și Decizia nr. 491 din 6 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 446 din 13 iunie 2008, prin care Curtea, analizând o critică referitoare la lipsa posibilității de a declara și calea de atac a apelului împotriva hotărârii instanței de contencios administrativ, a reținut că „este de competența exclusivă a legiuitorului instituirea regulilor de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești și modalitatea de exercitare a căilor de atac, iar principiul accesului liber la justiție presupune posibilitatea celor interesați de a le exercita, în condițiile stabilite prin lege, astfel încât accesul liber la justiție nu presupune accesul la toate structurile judecătorești și la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește justiția. Niciun text din Constituție nu garantează dreptul la două grade de jurisdicție. Chiar și reglementările internaționale în domeniul drepturilor omului, respectiv art. 2 din Protocolul nr. 7 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, garantează dreptul la dublul grad de jurisdicție exclusiv în materie penală, nu și în cauzele de natură administrativă.”

36. De altfel, în jurisprudența sa, spre exemplu, Decizia nr. 423 din 8 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 663 din 9 septembrie 2014, Curtea a statuat că „Exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât într-un anumit cadru juridic, stabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigențe, de natură a preveni eventualele abuzuri și tergiversarea soluționării cauzelor deduse judecății.” Ca atare, prin reglementarea criticată, legiuitorul nu a înțeles să restrângă accesul liber la justiție sau dreptul la apărare, ci să asigure un climat de ordine indispensabil exercitării în condiții optime a acestor drepturi constituționale.

IX. Raportul asupra chestiunii de drept

37. Prin raportul întocmit în cauză, în conformitate cu dispozițiile art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă.

38. Asupra rezolvării de principiu a chestiunilor de drept sesizate, pentru ipoteza în care completul desemnat în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile ar ajunge la concluzia întrunirii condițiilor de admisibilitate, opinia judecătorilor-raportori a fost în sensul că natura juridică a procesului-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei reglementat de art. 6 alin. (6) din anexa nr. 3 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002 este aceea de act administrativ, iar în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 6 alin. (7) teza a treia din anexa nr. 3 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002 raportat la dispozițiile art. 7 alin. (1) și (3) din Legea nr. 76/2012, hotărârea prin care se rezolvă plângerea este supusă numai căii de atac a apelului.

X. Înalta Curte de Casație și Justiție

39. Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:

40. Pornind de la conținutul normativ al art. 519 din Codul de procedură civilă, condițiile de admisibilitate a sesizării pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, a căror întrunire trebuie să fie cumulativă, sunt următoarele:

– existența unei cauze aflate în curs de judecată;

– cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să o soluționeze în ultimă instanță;

– ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată;

– chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă;

– Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat și nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

41. Aceste condiții de admisibilitate sunt întrunite în legătură cu sesizarea de față, după cum urmează:

42. Primele două condiții sunt îndeplinite, întrucât cauza în care s-a ivit chestiunea de drept se află în curs de judecată la Tribunalul Dolj, instanță ce a fost învestită cu soluționarea unui apel într-un litigiu ce are ca obiect soluționarea plângerii împotriva procesului-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei încheiat la data de 30 august 2016 de intimata Administrația Bazinală de Apă Jiu.

43. Determinarea competenței și a căii de atac deschise împotriva hotărârii intră în atribuțiile instanței de trimitere, iar constatările sale pe acest aspect sunt suficiente în verificarea admisibilității sesizării în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă.

44. Completul de judecată din cadrul Tribunalului Dolj care a adresat întrebarea a considerat că ar putea fi legal învestit cu soluționarea apelului/recursului împotriva sentinței pronunțate de Judecătoria Craiova, hotărârea sa nefiind supusă recursului.

45. În ceea ce privește celelalte condiții de admisibilitate este de menționat că în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, făcându-se referire și la doctrină, s-a arătat constant că procedura reglementată de art. 519 din Codul de procedură civilă are în vedere o problemă de drept care să privească interpretarea diferită sau contradictorie a unui text de lege, a unei reguli cutumiare neclare, incomplete sau, după caz, incerte ori incidența unor principii generale ale dreptului al căror conținut sau a căror sferă de acțiune sunt discutabile, cu finalitatea împiedicării apariției unei jurisprudențe neunitare în materie (de exemplu, Decizia nr. 16/2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 779 din 5 octombrie 2016).

46. Atunci când întrebarea adresată instanței supreme face referire la texte de lege sau la conținutul unui act normativ în vigoare, chestiunea de drept în contextul art. 519 din Codul de procedură civilă trebuie să decurgă din interpretarea unei anumite dispoziții legale, iar nu din aplicarea acesteia în circumstanțele particulare ale speței, operațiune ce rămâne în atribuțiile instanței învestite cu soluționarea cauzei.

47. În cauză, instanța de trimitere întreabă, în esență, care este natura juridică a procesului-verbal de constatare a abaterilor prevăzut de art. 6 alin. (6) din anexa nr. 3 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002, aprobată cu modificări prin Legea nr. 404/2003, cu modificările și completările ulterioare, și dacă hotărârea prin care se rezolvă plângerea împotriva acestui proces-verbal, de către judecătoria în a cărei rază teritorială a fost săvârșită abaterea, este supusă vreunei căi de atac și, dacă da, care este aceea, având în vedere dispozițiile art. 7 alin. (1) și (3) din Legea nr. 76/2012. De modul de dezlegare a chestiunilor sesizate depinde soluționarea pe fond a procesului pendinte.

48. Examenul jurisprudențial (pct. VII din decizie) relevă că problema de drept ridică dificultăți de interpretare, primind dezlegări contradictorii în practica judiciară care însă nu este suficient dezvoltată.

49. De asemenea este îndeplinită și cerința noutății chestiunii de drept supuse interpretării, concluzie care se impune în contextul unor modificări aduse actualului Cod de procedură civilă în ceea ce privește căile de atac prin art. 7 din Legea nr. 76/2012.

50. Funcția mecanismului procesual al întrebării prealabile se poate realiza încă în acest stadiu, prin preîntâmpinarea extinderii și generalizării practicii neunitare, examenul jurisprudențial efectuat relevând că nu s-a cristalizat o jurisprudență majoritară în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită.

51. Problema de drept ce face obiectul întrebării prealabile nu a fost dezlegată nici pe calea jurisprudenței obișnuite a Înaltei Curți de Casație și Justiție, dar nici nu a făcut obiectul dezlegărilor pe calea mecanismului de unificare a practicii judiciare a recursului în interesul legii.

52. Prin urmare, prezenta sesizare este admisibilă, urmând a se da o dezlegare chestiunilor de drept invocate de instanța de trimitere.

53. În ce privește procesul-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei reglementat de art. 6 alin. (6) din anexa nr. 3 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002 privind înființarea Administrației Naționale „Apele Române”, aprobată cu modificări prin Legea nr. 404/2003, cu modificările și completările ulterioare, întocmit de Administrația Bazinală de Apă Jiu, acesta are natura juridică a unui act administrativ.

54. Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. с) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

55. Potrivit art. 1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002, Administrația Națională „Apele Române” este instituție publică de interes național, cu personalitate juridică, având ca scop cunoașterea, protecția, punerea în valoare și utilizarea durabilă a resurselor de apă, precum și administrarea infrastructurii Sistemului național de gospodărire a apelor.

56. Din cuprinsul anexei nr. 1 lit. A pct. 5 a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 107/2002 rezultă că intimata este unitate cu personalitate juridică aflată în subordinea Administrației Naționale „Apele Române”.

57. În situația din speța de față intimata a acționat în baza prerogativelor conferite de dispozițiile capitolului V „Mecanismul economic în domeniul apelor”, art. 82 alin. (2) și (3) din Legea apelor nr. 107/1996, iar nu în baza dispozițiilor cuprinse în capitolul VI „Sancțiuni” din același act normativ, care se referă la contravenții (art. 87).

58. Potrivit prevederilor art. 82 alin. (2) și (3) din Legea apelor nr. 107/1996:

„(2) Penalitățile se aplică acelor utilizatori de apă ia care se constată abateri de la prevederile reglementate atât pentru depășirea cantităților de apă utilizate, cât și a concentrațiilor și cantităților de substanțe impurificatoare evacuate în resursele de apă.

(3) Administrația Națională «Apele Române» este singura în drept să constate cazurile în care se acordă bonificații sau se aplică penalități. Bonificațiile se acordă cu aprobarea autorității publice centrale din domeniul apelor.”

59. Prin urmare, este indubitabil că procesul-verbal de constatare a abaterilor întocmit de Intimată este un act administrativ, această concluzie rezultând și din dispozițiile art. 81 alin. (3) din Legea apelor nr. 107/1996, astfel:

„Administrația Națională «Apele Române», în calitate de operator unic atât ai resurselor de apă de suprafață, naturale sau amenajate, indiferent de deținătorul cu orice titlu al amenajării, cât și al resurselor de apă subterane, indiferent de natura lor și a instalațiilor, își constituie veniturile proprii dintr-o contribuție specifică de gospodărire a apelor plătită lunar de către toți utilizatorii resurselor de apă pe baza facturii fiscale emise, conform abonamentului de utilizare/exploatare încheiat în acest sens, care constituie titlu executoriu, din plățile pentru serviciile comune de gospodărire a apelor, din penalități specifice activității de gospodărire a apelor, din tarife pentru avizele, autorizațiile, notificările pe care le poate emite sau pe care este împuternicită să le emită, precum și din majorările de întârziere aplicate în conformitate cu prevederile legale în materie.”

60. Mai mult, potrivit dispozițiilor art. 81 alin. (3²)din același act normativ: „Creanțele reprezentând venituri proprii ale Administrației Naționale «Apele Române», potrivit prevederilor art. 81 din prezenta lege și ale anexei nr. 3 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr 107/2002 privind înființarea Administrației Naționale «Apele Române», aprobată cu modificări prin Legea nr. 404/2003, cu modificările și completările ulterioare, se execută prin organe de executare proprii, abilitate în conformitate cu Codul de procedură fiscală. Administrația Națională «Apele Române» elaborează metodologia privind executarea creanțelor reprezentând venituri proprii ale Administrației Naționale «Apele Române», care se aprobă prin ordin al conducătorului autorității publice centrale în domeniul apelor.”

61. În ce privește calea de atac împotriva hotărârii prin care se rezolvă plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a abaterilor, care, potrivit dispozițiilor art. 6 alin. (7) din anexa nr. 3 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002, este de competența judecătoriei, aceasta este apelul, care se judecă de instanța imediat superioară, adică de tribunal, potrivit dreptului comun.

62. În primul rând, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002 a fost adoptată, în baza Legii apelor nr. 107/1996, în anul 2002, când era în vigoare vechiul Cod de procedură civilă (1865), or, la acea dată, potrivit art. 377 alin. 1 pct. 1 din cod, hotărârile date în primă instanță, potrivit legii (cum este cazul și în speța de față), fără drept de apel, erau hotărâri definitive.

63. Potrivit dispozițiilor art. 299 alin. 1 din Codul de procedură civilă de la 1865, aceste hotărâri erau supuse căii de atac a recursului.

64. Problema care se pune este aceea dacă, după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă adoptat prin Legea nr. 134/2010, s-a păstrat calea de atac a recursului în ce privește hotărârile pronunțate de judecătorii în cazul unor astfel de plângeri.

65. Potrivit art. 7 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările și completările ulterioare: „(1) Dacă prin prezenta lege nu se prevede altfel, ori de câte ori printr-o lege specială se prevede că hotărârea judecătorească de primă instanță este «definitivă», de la data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă, aceasta va fi supusă numai apelului ia instanța ierarhic superioară.

(2) Dispozițiile alin. (1) se aplică și în cazul în care printr-o lege specială se prevede că hotărârea judecătorească de primă instanță este «supusă recursului» sau că «poate fi atacată cu recurs» ori, după caz, legea specială folosește o altă expresie similară.

(3) Dispozițiile alin. (1) și (2) nu se aplică în materie de contencios administrativ și fiscal, inclusiv în materia azilului. ”

66. Acest text de lege a fost interpretat greșit, considerându-se că, potrivit alin. (1), dacă într-o lege specială, cum este și cazul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 107/2002, era prevăzut că hotărârea este definitivă, atunci, potrivit noului Cod de procedură civilă, calea de atac este apelul, dar cum în alin. (3) din acest articol se arată că dispozițiile alin. (1) și (2) nu se aplică în materie de contencios administrativ, aceasta ar însemna că astfel de hotărâri sunt definitive (adică fără cale de atac), conform noului Cod de procedură civilă.

67. În realitate, legiuitorul nu a vrut decât să înlocuiască o cale de atac prevăzută de vechiul Cod de procedură civilă pentru hotărârile definitive (care nu erau și irevocabile în concepția acestui cod), anume recursul, cu o altă cale de atac, apelul, deoarece, în concepția noului Cod de procedură civilă nu mai există hotărâri definitive și hotărâri irevocabile, ci doar hotărâri definitive, aceasta însemnând că, într-o interpretare corectă a dispozițiilor alin. (3) al art. 7 din Legea nr. 76/2012, în materie de contencios administrativ nu se schimbă calea de atac a recursului în calea de atac a apelului, pentru aceste hotărâri urmând să subziste calea de atac a recursului.

68. Această interpretare este întărită și de Decizia nr. 17/2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 930 din 27 noiembrie 2017, care a statuat că în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor legale privind calea de atac în materia contenciosului administrativ, împotriva hotărârilor pronunțate în această materie poate fi exercitată numai calea de atac a recursului, cu excepția cazului prevăzut de dispozițiile art. 25 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

69. Tot în acest sens sunt și concluziile Curții Constituționale, care a analizat dispozițiile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 prin Decizia nr. 634 din 27 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 37 din 12 ianuarie 2017, Decizia nr. 219 din 12 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 456 din 17 iunie 2016, Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 98 din 6 februarie 2015 și Decizia nr. 141 din 12 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 311 din 7 mai 2015, decizii prin care Curtea a constatat că aceste prevederi sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

70. În jurisprudența sa, Curtea a reținut că „legiuitorul are îndreptățirea constituțională de a considera materia contenciosului administrativ ca fiind una aparte, cu reguli specifice, inclusiv în ceea ce privește stabilirea căilor de atac”. De asemenea, Curtea a observat că, în materia contenciosului administrativ, „spre deosebire de dreptul comun unde hotărârile pronunțate în primă instanță pot fi atacate cu apel cu toate consecințele care decurg din aceasta, […] potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, legiuitorul a optat pentru menținerea căii de atac a recursului, și nu pentru înlocuirea acesteia cu calea de atac a apelului. În lumina noului Cod de procedură civilă, recursul în materia contenciosului administrativ este esențialmente diferit de recursul exercitat în această materie în vechea reglementare, care permitea, de principiu, examinarea cauzei sub toate aspectele pe calea recursului. Așadar, ca urmare a acestei excluderi, hotărârile primei instanțe date în litigiile de contencios administrativ rămân a fi supuse în continuare recursului.”

71. Cu toate acestea, potrivit dispozițiilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, se derogă de la această regulă chiar în cazul unor acte administrative, dacă prin lege se prevede o altă procedură. Astfel, potrivit dispozițiilor acestui alineat: „Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.”

72. În cazul de față, Legea nr. 107/1996 este o lege organică, iar Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002 a fost modificată, în ce privește procedura în discuție, în aplicarea art. 81 alin. (1) din această lege. Astfel: „(1) Sistemul de contribuții, plăți, bonificații, tarife și penalități specifice activității de gospodărire a resurselor de apă se aplică tuturor utilizatorilor. Sistemul de contribuții, plăți, bonificații, tarife și penalități specifice activității de gospodărire a resurselor de apă se stabilește prin modificarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 107/2002 privind înființarea Administrației Naționale «Apele Române», aprobată cu modificări prin Legea nr. 404/2003, în termen de 90 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi. Cuantumul contribuțiilor, plăților, bonificațiilor, tarifelor și penalităților specifice activității de gospodărire a resurselor de apă se reactualizează periodic prin hotărâre a Guvernului, la propunerea autorității publice centrale în domeniul apelor.”

73. Mai mult, procedura de executare a acestor creanțe a fost reglementată de art. 81 alin. (3²) din Legea nr. 107/1996, astfel cum a fost reprodus la paragraful 60 din prezenta decizie.

74. De altfel, se poate ajunge la concluzia că, în această procedură specială, calea de atac împotriva hotărârii prin care se soluționează plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a abaterilor este apelul, prin analogie cu alte proceduri speciale, în care, deși actul atacat în justiție este unul administrativ, legea specială prevede calea de atac a apelului, dar nu la o instanță de contencios administrativ.

75. În acest sens, dispozițiile art. 53 și art. 58-59 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prevăd că:

„Art. 53. (1) Hotărârile comisiei județene asupra contestațiilor persoanelor care au cerut reconstituirea sau constituirea dreptului de proprietate privată asupra terenului, conform dispozițiilor cuprinse în cap. II, și cele asupra măsurilor stabilite de comisiile locale se comunică celor interesați prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire.

(2) Împotriva hotărârii comisiei județene se poate face plângere la judecătoria în a cărei rază teritorială este situat terenul, în termen de 30 de zile de la comunicare.”

„Art. 58. – Instanța soluționează cauza potrivit regulilor prevăzute în Codul de procedură civilă și în Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judecătorească. Pe baza hotărârii judecătorești definitive, comisia județeană, care a emis titlul de proprietate, îl va modifica, îl va înlocui sau îl va desființa.”

Art. 59. – Sentința civilă pronunțată de instanța menționată la art. 58 este supusă căilor de atac prevăzute în Codul de procedură civilă, cu respectarea dispozițiilor legale în materie.”

76. Tot în acest sens sunt și dispozițiile art. 21 alin. (5) și ale art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945- 22 decembrie 1989, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Astfel, art. 21 alin. (5) prevede că „Sub sancțiunea nulității absolute, până la soluționarea procedurilor administrative și, după caz, judiciare, generate de prezenta lege, sunt interzise înstrăinarea, concesionarea, locația de gestiune, asocierea în participațiune, ipotecarea, locațiunea, precum și orice închiriere sau subînchiriere în beneficiul unui nou chiriaș, schimbarea destinației, grevarea cu sarcini sub orice formă a bunurilor imobile – terenuri și/sau construcții notificate potrivit prevederilor prezentei legi”, iar potrivit art. 26 alin. (3) „Decizia sau, după caz, dispoziția motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptățită la secția civilă a tribunalului în a cărui circumscripție se află sediul unității deținătoare sau, după caz, al entității învestite cu soluționarea notificării, în termen de 30 de zile de la comunicare. Hotărârea tribunalului este supusă recursului, care este de competența curții de apel.”

77. În acest din urmă caz, ca și în cazul plângerilor împotriva procesului-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei reglementat de art. 6 alin. (6) din anexa nr. 3 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002, sunt pe deplin aplicabile dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 76/2012.

78. în concluzie, calea de atac împotriva hotărârii prin care se rezolvă plângerea împotriva procesul-verbal de stabilire a penalităților este numai apelul, care se soluționează de tribunal, ca instanță ierarhic superioară judecătoriei care a soluționat plângerea.