DCC nr. 61/2018. Admitere parțială a obiecției de neconstituționalitate a Legii pentru modificarea și completarea Legii nr. 317/2004 privind organizarea și funcționarea C.S.M.

În dezacord cu soluțiile de:

– Respingere, ca neîntemeiată, a obiecției de neconstituționalitate referitoare la dispozițiile art. I pct. 48 din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 317/2004 privind organizarea șl funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii, precum și cu privire la legea, în ansamblul său;

– Respingere, ca inadmisibilă, a obiecției de neconstituționalitate privind dispozițiile art. I pct. 34 din lege,

formulăm prezenta opinie separată considerând că, și în privința acestor dispoziții punctuale ale legii ce a făcut obiectul controlului de constituționalitate, cât și a legii în ansamblul său, sesizarea de neconstituționalitate ar fi trebuit să fie admisă, pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare:

I. Cu privire la criticile de neconstituționalitate extrinsecă formulate de cei 52 de deputați aparținând Grupului parlamentar al Partidului Național Liberal, care au sesizat Curtea Constituțională cu privire la neconstituționalitatea Legii pentru modificarea și completarea Legii nr. 317/2004 privind organizarea și funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii, apreciem ca fiind întemeiate criticile cu au vizat încălcarea principiului autonomiei parlamentare – prin raportare la dispozițiile art. 64 și art. 65 din Constituție – și cele ce au vizat încălcarea principiului bicameralismului – prin raportare la dispozițiile art. 61 alin. (2) din Constituție -, motiv pentru care considerăm că legea examinată, în ansamblul său, este neconstituțională, iar obiecția de neconstituționalitate trebuia admisă.

I.1. În motivarea sesizării autorii au arătat, în esență, că Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 317/2004 privind organizarea și funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii a fost adoptată cu încălcarea principiului autonomiei parlamentare, atât în ceea ce privește exercitarea dreptului de a formula amendamente, cât și în ceea ce privește elaborarea și adoptarea raportului comisiei sesizate în fond.

Astfel, autorii sesizării au susținut că deputații și senatorii, în virtutea principiului autonomiei parlamentare, își pot exercita drepturile numai în Camera din care fac parte, fiind interzis expres ca un senator să își poată valorifica drepturile regulamentare în cadrul lucrărilor Camerei Deputaților, iar un deputat în cele ale Senatului, aspect confirmat și de jurisprudența Curții Constituționale.

Or, în cazul legii examinate, comisia sesizată în fond, în etapa legislativă proprie desfășurată în fiecare dintre cele două Camere, a fost una și aceeași,respectiv Comisia specială comună a Camerei Deputaților și a Senatului pentru sistematizarea, unificarea și asigurarea stabilității legislative în domeniul justiției, formată din 15 deputați și 8 senatori. Această Comisie comună a adoptat, în două rânduri diferite, câte un raport, cuprinzând amendamente depuse și admise atât de deputați, cât și de senatori, în procedura specifică primei Camere sesizate – Camera Deputaților, precum și în procesul legislativ desfășurat în Camera decizională – Senatul. Prin urmare, încălcarea principiului autonomiei parlamentare a vizat trei aspecte: sesizarea, în sensul că Biroul permanent al fiecărei Camere a sesizat în fond, pentru elaborarea raportului, Comisia specială comună, în timp ce sesizarea unei comisii comune este posibilă doar de către Birourile Permanente ale celor două Camere reunite în ședință comună și nu de fiecare birou permanent în mod succesiv, în funcție de Camera sesizată; formularea amendamentelor de către senatori în cadrul dezbaterii de la Camera Deputaților și de deputați în cadrul dezbaterii de la Senat (împrejurarea că deputați ce au depus amendamente în cadrul dezbaterii de la Senat nu au fost primiți să le susțină pe motiv că nu au dreptul să participe la lucrările unei Camere ai cărei membri nu sunt este, în opinia autorilor sesizării, cea mai bună dovadă a faptului că dreptul de a formula amendamente al parlamentarilor nu se poate exercita în acest mod) și votul exprimat în cadrul Comisiei speciale comune de către senatori, cu prilejul dezbaterii de la Camera Deputaților cu privire la amendamente și pe raportul acestei comisii și, similar, votul exprimat de către deputați, în cadrul Comisiei comune speciale, cu prilejul dezbaterii din Senat.

Analizând criticile privind încălcarea principiului autonomiei parlamentare, constatăm că, referitor la regimul juridic al comisiilor speciale comune, potrivit prevederilor art. 64 alin. (4) din Constituție, „Fiecare Cameră își poate constitui comisii permanente și poate institui comisii de anchetă sau alte comisii speciale. Camerele își pot constitui comisii comune”.

În virtutea acestor prevederi constituționale și în temeiul art. 8 alin. (2) din Regulamentul activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului, a fost adoptată Hotărârea Parlamentului nr. 69 din 27 septembrie 2017 privind constituirea Comisiei speciale comune a Camerei Deputaților și Senatului pentru sistematizarea, unificarea și asigurarea stabilității legislative în domeniul justiției, modificată prin Hotărârea nr. 95 din 20 noiembrie 2017.

Potrivit obiectului său de reglementare, legea supusă controlului de constituționalitate aparține, conform art. 73 alin. (3) lit. I) din Constituție, categoriei de legi organice, iar, în acord cu art. 75 alin. (1) din Constituție, aceasta se supune spre dezbatere și adoptare Camerei Deputaților, ca primă Cameră sesizată.

Urmărind fișa legislativă a legii examinate, propunerea legislativă pentru modificarea Legii nr. 317/2004 a fost prezentată, cu respectarea prevederilor constituționale mai sus menționate, Biroului Permanent al Camerei Deputaților, la data de 31 octombrie 2017, fiind aprobată aplicarea procedurii de urgență pentru adoptarea sa. În aceeași zi a fost înregistrată pentru dezbatere, au fost solicitate avizele Consiliului Legislativ și al CSM și punctul de vedere al Guvernului, fiind, totodată, trimisă pentru raport la Comisia specială comună a Camerei Deputaților și Senatului pentru sistematizarea, unificarea și asigurarea stabilității legislative în domeniul justiției.

Or, potrivit Hotărârii Parlamentului nr. 69/2017, în forma în vigoare la data de 31 octombrie 2017, anterioară modificării intervenite prin Hotărârea Parlamentului nr. 95 din 20 noiembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României. Partea I. nr. 915 din 22 noiembrie 2017, respectiva Comisie specială comună avea ca obiective ale activității sale doar pe cele enumerate la art. 1 alin. (1) lit. a)-j), fără ca printre acestea să se numere și domeniul de legiferare referitor la activitatea Consiliului Superior al Magistraturii¹.

Mai mult decât atât, potrivit art. 1 alin. (1) lit. j), obiectivul său era, la acea dată, „transmiterea către Comisia specială a tuturor actelor cu incidență asupra justiției, aflate în procedură parlamentară la comisiile permanente. în vederea interpretării și adoptării, în corelare cu obiectivele comisiei.” Potrivit acestui text, astfel redactat, în vigoare și aplicabil în mod obligatoriu la data de 31 octombrie 2017, rolul Comisiei speciale comune era de a centraliza acele acte normative ce reglementau aspecte legate de justiție, aflate în procedură parlamentară la comisiile permanente, „în vederea interpretării și adoptării, în corelare cu obiectivele comisiei.” Aceste norme conduc la ideea că procedura avută în vedere la acel moment viza, așadar, existența unei Comisii speciale comune, cu rol esențial centralizator, dar și comunicarea dintre aceasta și acele comisii permanente care erau implicate în procesul legislativ specific fiecărui act normativ în parte, în scopul elaborării în mod unitar a actelor normative în domeniile vizate de art. 1 alin. (1) din Hotărârea Parlamentului nr. 69/2017.

Modificarea lit. j) a alin. (1) al art. 1 din această hotărâre, în sensul că printre obiectivele Comisiei speciale comune se numără și „examinarea, modificarea și completarea, după caz, a tuturor actelor normative cu incidență asupra justiției, în vederea reformării sistemului judiciar, aflate în procedură parlamentară, precum și a celor ce urmează a intra în procedură parlamentară, pe toată perioada desfășurării activității Comisiei speciale și care vor fi transmise acesteia” a avut loc la data de 22 noiembrie 2017, la o dată ulterioară momentului trimiterii către această Comisie specială comună a propunerii legislative, în calitate de comisie sesizată în fond.

Diferența de reglementare legislativă dintre cele două norme juridice constă în faptul că, în prima sa variantă, această Comisie centraliza respectivele acte normative, „în vederea interpretării și adoptării”, în corelare cu obiectivele sale, în timp ce, în varianta în vigoare ulterior datei de 22 noiembrie 2017, norma juridică extinde atribuțiile Comisiei speciale la operațiuni de „examinare, modificare și completare, după caz, a tuturor actelor normative cu incidență asupra justiției”. Dincolo de faptul că este discutabilă stabilirea, în sarcina unei comisii comune speciale, a unor atribuții de „interpretare și adoptare” a actelor normative (interpretarea este o operațiune juridică ce aparține în exclusivitate instanțelor judecătorești și altor entități competente să aplice legea, iar adoptarea actelor normative este prerogativa exclusivă a legiuitorului, în sensul de Parlament), se observă că această atribuție nu permite „examinarea, modificarea și completarea” actelor normative, acesta din urmă fiind, însă, scopul pentru care propunerea legislativă a fost trimisă pentru raport respectivei Comisii. Or, dispozițiile art. 1 alin. (1) lit. j) din Hotărârea Parlamentului nr. 69/2017, astfel cum au fost modificate prin articolul unic din Hotărârea Parlamentului nr. 95/2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 915 din 22 noiembrie 2017, nu existau la momentul trimiterii propunerii legislative – 31 octombrie și 13 noiembrie 2017 – către Comisia specială, în vederea întocmirii raportului în calitate de comisie sesizată în fond, și, ca atare, nu pot retroactiva.

Așadar, fără a avea un temei legal în vigoare, Biroul permanent al Camerei Deputaților a transmis propunerea legislativă Comisiei speciale comune, în calitate de comisie sesizată în fond, și nu Comisiei juridice, de disciplină și imunități, care, potrivit art. 60 pct. 13 din Regulamentul Camerei Deputaților, are ca domeniu de activitate „constituționalitatea proiectelor de legi și a propunerilor legislative; reglementări în domeniul dreptului civil, penal, contravențional, procedură civilă, penală, administrativă, organizarea judecătorească; alte reglementări cu caracter precumpănitor juridic: probleme de disciplină parlamentară, incompatibilități și imunități.”

În consecință, nu se poate susține că procesul legislativ – privind adoptarea de către prima Cameră sesizată, Camera Deputaților, a legii supusă controlului de constituționalitate – este conform cu normele Regulamentului Camerei Deputaților, ale Regulamentul activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului și ale Hotărârii Parlamentului nr. 69/2017, aceste încălcări echivalând cu nerespectarea prevederilor art. 64 alin. (1) din Constituție, potrivit căruia „Organizarea și funcționarea fiecărei camere se stabilesc prin regulament propriu.”

Pe de altă parte, se observă faptul că, potrivit art. 4 alin. (2) din Regulamentul activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului „Cele două Camere își pot constitui, în afara comisiilor comune permanente, comisii speciale și comisii de anchetă parlamentară.”

Activitatea comisiilor speciale comune este reglementată la art. 8 din același Regulament, astfel:

„(1) La nivelul Parlamentului se pot constitui comisii speciale pentru avizarea unor acte normative complexe, pentru elaborarea unor propuneri legislative sau pentru alte scopuri precizate în hotărârile de constituire a respectivelor comisii.

(2) Comisiile speciale se pot constitui la inițiativa celor două birouri permanente sau la propunerea a cel puțin o pătrime din numărul deputaților și al senatorilor Pe durata funcționării, comisiile speciale au același statut ca și comisiile permanente.

(3) Prevederile art. 7 alin. (2) și (3) sunt aplicabile și în cazul comisiilor speciale, iar procedurile de lucru sunt similare cu cele ale comisiilor permanente din cadrul Camerei Deputaților și Senatului.

(4) Propunerile legislative elaborate de comisiile speciale se depun la cele două birouri permanente, sub semnătura majorității sau a tuturor membrilor comisiei. Cele două birouri permanente solicită, în cel mult 5 zile, avizul Consiliului Legislativ. Propunerile legislative elaborate de către o comisie specială nu mai sunt supuse analizei altor comisii.

(5) După primirea avizului Consiliului Legislativ, textul propunerii legislative și avizul respectiv sunt difuzate atât deputaților și senatorilor, cât și Guvernului care pot formula amendamente în termen de 7 zile. În termen de 5 zile de la expirarea termenului de depunere a amendamentelor, comisia specială va depune un raport asupra amendamentelor formulate.

(6) Propunerile legislative elaborate de comisiile speciale și rapoartele acestor comisii se înscriu cu prioritate pe ordinea de zi a ședințelor comune ale celor două Camere de către birourile permanente.”

Or, în cazul legii examinate, observăm că asistăm la o procedură mixtă, care nu cunoaște reglementare sau temei juridic. Astfel, propunerea legislativă este inițiativa a 10 deputați și senatori, 9 dintre aceștia fiind membri ai Comisiei speciale comune, comisie ce este compusă din 23 de membri. Propunerea nu figurează însă ca aparținând Comisiei speciale comune și nici nu întrunește, de altfel, semnăturile majorității membrilor Comisiei, ci figurează ca aparținând unui număr de 10 deputați și senatori.

Propunerea legislativă a fost depusă la Camera Deputaților, în calitate de primă Cameră sesizată, cu respectarea art. 75 coroborat cu art. 73 alin. (3) lit. I) din Constituție.

Ulterior primirii avizului Consiliului Legislativ și punctului de vedere al Guvernului, dar anterior primirii avizului (negativ) al CSM, conform fișei legislative a actului normativ examinat, publicat pe pagina de internet a Camerei Deputaților, propunerea legislativă a fost trimisă, la data de 13 noiembrie 2017, la Comisia specială comună, pentru întocmirea raportului. Raportul astfel întocmit, cuprinzând amendamente depuse și admise de către deputați și senatori – membri ai Comisiei – a fost primit la data de 13 decembrie 2017 și supus dezbaterii în plenul Camerei Deputaților. Or, potrivit art. 8 alin. (6) din Regulamentul activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului, acest raport ar fi trebuit înscris cu prioritate pe ordinea de zi a ședințelor comune ale celor două Camere, și nu pe ordinea de zi a Camerei Deputaților, deoarece un raport al unei comisii comune speciale nu poate fi supus decât dezbaterii Parlamentului României, reunit în ședință comună.

În Decizia nr. 828 din 13 decembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 185/28.02.2018, Curtea Constituțională, analizând sesizarea de neconstituționalitate privind Hotărârea Parlamentului nr. 95/2017 pentru modificarea Hotărârii Parlamentului nr. 69/2017 privind constituirea Comisiei speciale comune a Camerei Deputaților și Senatului pentru sistematizarea, unificarea și asigurarea stabilității legislative în domeniul justiției, a reținut „Faptul că art. 8 alin. (6) din Regulamentul activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului prevede că propunerile legislative elaborate de comisiile speciale și rapoartele acestor comisii se înscriu cu prioritate pe ordinea de zi a ședințelor comune ale celor două Camere de către birourile permanente nu înseamnă că toate propunerile legislative astfel elaborate vor fi adoptate în ședință comună. Dimpotrivă, acest text regulamentar prevede numai caracterul prioritar al înscrierii pe ordinea de zi a propunerilor legislative elaborate de comisiile speciale comune, nereglementând, așadar, obligativitatea adoptării propunerilor legislative ce fac obiectul Comisiei speciale comune în ședința comună a celor două Camere ale Parlamentului.” (paragraful 56).

Față de aceste considerente, subliniem faptul că, în cazul elaborării legii ce face obiectul controlului de constituționalitate, nu a fost respectată nici măcar obligația înscrierii cu prioritate a raportului Comisiei speciale comune pe ordinea de zi a ședințelor comune ale celor două Camere.

Totodată, arătăm că înscrierea cu prioritate pe ordinea de zi a propunerilor elaborate de comisiile speciale comune, astfel cum prevede art. 8 alin. (6) din Regulamentul activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului, nu poate avea semnificație pur formală, de act fizic, mecanic, fără nicio altă consecință, deoarece înscrierea cu prioritate reprezintă primul pas procedural al etapei procedurale ce vizează supunerea spre dezbaterea celor două Camere a propunerilor legislative elaborate de aceste comisii speciale comune. Desigur, Regulamentul activităților comune nici nu putea să prevadă, în continuare, obligația adoptării, de către cele două Camere reunite, a acestor propuneri, adoptarea fiind un act deliberativ ce depinde exclusiv de voința suverană a forului legiuitor.

Această procedură ar fi fost, de altfel, imposibil de aplicat, deoarece activitățile comune ale Camerei Deputaților și Senatului sunt strict enumerate în cuprinsul art. 13 din Regulamentul activităților comune², iar „examinarea, modificarea și completarea, după caz, a tuturor actelor normative cu incidență asupra justiției [sintagmă cuprinsă în art. 1 alin. (1) lit. j) din Hotărârea Parlamentului nr. 69/2017]” nu se numără printre acestea. Aceasta deoarece obiectul de activitate al unei comisii comune speciale – structură internă de lucru comună a Parlamentului reunit – se subsumează în mod obligatoriu domeniilor strict prevăzute de art. 65 alin. (2) din Constituție, în care Camerele își desfășoară lucrările în ședințe comune, iar orice alt domeniu de activitate care excedează acestei sfere nu poate fi supus dezbaterii celor două Camere reunite în ședință comună. Prin urmare, activitatea oricărei comisii speciale comune, concretizată în elaborarea și avizarea unor propuneri legislative sau a unor rapoarte, după caz, reprezintă obiectul de dezbatere în ședință comună a celor două Camere și nu a fiecăreia dintre ele, în mod separat. În caz contrar, este nesocotit principiul autonomiei parlamentare, consacrat de art. 65 din Constituție, care la alin. (1) prevede, cu titlu de regulă, modalitatea de lucru în ședințe separate, a fiecărei Camere – „(1) Camera Deputaților și Senatul lucrează în ședințe separate”, iar la alin. (2) reglementează și excepția³, respectiv posibilitatea ca cele două Camere să-și desfășoare lucrările și în ședințe comune, potrivit unui regulament adoptat cu votul majorității deputaților și senatorilor, pentru activități determinate strict în cuprinsul normei fundamentale indicate, așa cum sunt în subsidiar detaliate în art. 13 din Regulamentul activităților comune.

Aceeași procedură neconstituțională și neregulamentară a fost aplicată și în procesul legislativ desfășurat la Senat – Camera decizională. Astfel, legea adoptată de Camera Deputaților a fost înaintată, de către Biroul permanent al Senatului, aceleiași Comisii speciale comune pentru întocmirea raportului. Chiar dacă, la acel moment, respectiv 14 decembrie 2017, era în vigoare Hotărârea Parlamentului nr. 69/2017, astfel cum lit. j) a alin. (1) al art. 1 din aceasta a fost modificată prin Hotărârea Parlamentului nr. 95/2017, procedura contravine art. 64 alin. (1) din Constituție, art. 8 alin. (6) din Regulamentul activităților comune ale celor două Camere și prevederilor cuprinse la art. 66 din Regulamentul Senatului, deoarece raportul astfel întocmit nu a făcut obiectul dezbaterii în ședința comună a celor două Camere, ci doar a uneia dintre acestea, Camera decizională, în ședință separată. Or, dat fiind domeniul de reglementare al legii examinate și în lipsa constituirii, prin hotărâre a Senatului, a unei comisii speciale a Senatului pentru elaborarea sau avizarea unor propuneri legislative, pentru evaluarea legislației dintr-un anumit domeniu sau pentru alte scopuri [art. 77 alin. (1) din Regulamentul Senatului], propunerea legislativă trebuia trimisă uneia dintre comisiile permanente enumerate la art. 66 din Regulamentul Senatului, în speță Comisia juridică, de numiri, disciplină, imunități și validări.

Cu privire la modalitatea de evaluare, în cadrul controlului de constituționalitate, a nerespectării prevederilor din Regulamentele parlamentare, este important să învederăm jurisprudența recentă a Curții Constituționale în materia controlului exercitat, în temeiul art. 146 lit. l) din Constituție și al art. 27 din Legea nr. 47/1992, asupra hotărârilor plenului Camerei Deputaților, a hotărârilor plenului Senatului și a hotărârilor plenului celor două Camere reunite ale Parlamentului. Astfel, prin Decizia nr. 730 (paragraful 34) și Decizia nr. 732 (paragraful 32), ambele din data de 22 noiembrie 2017, Curtea a statuat: „Autonomia regulamentară dă dreptul Camerelor Parlamentului de a dispune cu privire la propria organizare și procedurile de desfășurare a lucrărilor parlamentare. Ea constituie expresia statului de drept, a principiilor democratice și poate opera exclusiv în cadrul limitelor stabilite de Legea fundamentală. Autonomia regulamentară nu poate fi exercitată în mod discreționar, abuziv, cu încălcarea atribuțiilor constituționale ale Parlamentului sau a normelor imperative privind procedura parlamentară. Normele regulamentare reprezintă instrumentele juridice care permit desfășurarea activităților parlamentare în scopul îndeplinirii atribuțiilor constituționale ale forului legislativ și trebuie interpretate și aplicate cu bună-credință și în spiritul loialității față de Legea fundamentală” (a se vedea și Decizia Curții Constituționale nr. 209 din 7 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 22 martie 2012, și Decizia nr. 261 din 8 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 17 aprilie 2015).

În lumina acestor considerente de principiu, în cauzele soluționate prin cele două decizii mai sus indicate, Curtea a analizat dacă în procedura de vot desfășurată în Plenul celor două Camere a fost respectată obligația președintelui de ședință de verificare a cvorumului prin apel nominal, conform art. 52 alin. (2) și (3) din Regulamentul activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului.

Constatând că procedura de vot a avut loc fără respectarea, de către președintele de ședință, a normelor regulamentare indicate, Curtea a reținut că „neîndeplinirea obligației președintelui de ședință de a verifica întrunirea cvorumului legal, la solicitarea unui lider de grup parlamentar, nu constituie numai un act de neaolicare a Regulamentului, ci. întrucât se pune în discuție însusi cvorumul consacrat prin Constituție, reprezintă o veritabilă problemă de neconstituționalitate a actului adoptat de Parlament fără verificarea întrunirii cvorumului legal prevăzut de art. 67 din Constituție.”(Decizia nr. 732/2017. paragraful 37). Pentru aceste motive, Curtea a constatat că Hotărârea Parlamentului României nr. 70/2017 pentru modificarea anexei la Hotărârea Parlamentului României nr. 10/2017 privind aprobarea componenței nominale și a conducerii Delegației permanente a Parlamentului României la Adunarea Parlamentară a Cooperării Economice a Mării Negre este neconstituțională.

Or, revenind la cauza de față, constatăm că același raționament de principiu se impune, mutatis mutandis.

Prevederile art. 8 alin. (6) din Regulamentul activităților comune ale celor două Camere, ale art. 66 din Regulamentul Senatului și ale art. 60 pct. 13 din Regulamentul Camerei Deputaților, referitoare la modul de lucru al comisiilor speciale comune și, respectiv, la domeniile de activitate proprii Comisiei juridice a fiecărei Camere, în calitate de comisie permanentă, reprezintă o reflectare, o punere în aplicare a dispozițiilor art. 64 și art. 65 din Constituție, cu privire la organizarea internă și la ședințele Camerelor, texte ce conțin reguli definitorii ale autonomiei parlamentare. Nerespectarea acestor prevederi regulamentare nu poate avea decât consecința directă a eludării normelor imperative ale Constituției, mai sus indicate. O altfel de concluzie ar contrazice jurisprudența recentă a Curții și raționamentele cu valoare de principiu cuprinse în aceasta.

Prin aplicarea acestei proceduri se constată, așa cum în mod corect susțin autorii sesizării de neconstituționalitate, faptul că a fost afectat principiul autonomiei parlamentare și au fost încălcate prevederile art. 64 și art. 65 din Constituție, în privința unei componente esențiale a procesului legislativ, și anume sesizarea, în sensul că Biroul permanent al fiecărei Camere a sesizat în fond, pentru elaborarea raportului, Comisia specială comună, în timp ce sesizarea unei comisii speciale comune este posibilă doar de către birourile permanente ale celor două Camere reunite în ședință comună și nu de către fiecare birou permanent în mod succesiv, în funcție de Camera sesizată.

I.2. Încălcarea principiului bicameralismului – art. 61 alin. (2) din Constituție este susținută de autorii sesizării prin faptul că, în procesul legislativ pentru adoptarea actului normativ examinat, au fost adoptate diferite texte fără ca acestea să fi fost anterior supuse dezbaterii și votului celeilalte Camere, deci fără a reprezenta opera de legiferare a întregului Parlament. În acest sens sunt menționate: art. I pct. 24, care face referire la art. 29 alin. (11) din textul adoptat de Senat; art. I pct. 55, cu referire la art. 53¹; art. I pct. 57, cu referire la art. 54 alin. (2¹); art. I pct. 58, cu referire la art. 54 alin. (5), și art. III, care modifică Legea nr. 153/2017. Toate aceste texte, integrate la Senat, nu au făcut parte din textul inițiativei legislative dezbătute inițial în Comisia comună specială și nici nu au fost dezbătute și adoptate în prima Cameră sesizată, Camera Deputaților.

Analizând criticile de neconstituționalitate, arătăm că principiul bicameralismului se întemeiază pe art. 61 alin. (2) și art. 75 din Constituție. Curtea Constituțională a dezvoltat și a consacrat acest principiu printr-o solidă și constantă jurisprudență, relevante fiind, în acest sens, Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, sau Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011. În esență, Curtea a stabilit două criterii esențiale (cumulative) pentru a se determina cazurile în care prin procedura legislativă se încalcă principiul bicameralismului: pe de o parte, existența unor deosebiri majore de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și, pe de altă parte, existența unei configurații semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului.

Pe de altă parte, stabilind limitele principiului bicameralismului, prin Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, Curtea a observat că aplicarea acestui principiu nu poate avea ca efect „deturnarea rolului de Cameră de reflecție a primei Camere sesizate […] în sensul că aceasta ar fi Camera care ar fixa în mod definitiv conținutul proiectului sau propunerii legislative (și, practic, conținutul normativ al viitoarei legi), ceea ce are drept consecință faptul că cea de-a doua Cameră, Camera decizională, nu va avea posibilitatea să modifice ori să completeze legea adoptată de Camera de reflecție, ci doar posibilitatea de a o aproba sau de a o respinge”. Sub aceste aspecte, „este de netăgăduit că principiul bicameralismului presupune atât conlucrarea celor două Camere în procesul de elaborare a legilor, cât și obligația acestora de a-și exprima prin vot poziția cu privire la adoptarea legilor; prin urmare, lipsirea Camerei decizionale de competența sa de a modifica sau completa legea astfel cum a fost adoptată de Camera de reflecție, deci de a contribui la procesul de elaborare a legilor, ar echivala cu limitarea rolului său constituțional și cu acordarea unui rol preponderent Camerei de reflecție în raport cu cea decizională în procesul de elaborare a legilor. într-o atare situație, Camera de reflecție ar elimina posibilitatea Camerei decizionale de a conlucra la elaborarea actelor normative, aceasta din urmă putându-și doar exprima prin vot poziția cu privire la propunerea sau proiectul de lege deja adoptat de Camera de reflecție, ceea ce este de neconceput”.

Totodată, Curtea a statuat, prin Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, că art. 75 alin. (3) din Constituție, folosind sintagma „decide definitiv” cu privire la Camera decizională, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptat/ă de prima Cameră sesizată să fie dezbătut/ă în Camera decizională, unde I se pot aduce modificări și completări. Curtea a subliniat că, în acest caz, Camera decizională nu poate, însă, modifica substanțial obiectul de reglementare și configurația inițiativei legislative, cu consecința deturnării de la finalitatea urmărită de inițiator.

Prin Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 161 din 3 martie 2017, paragraful 32, Curtea a constatat, de asemenea, că, „pornind de la premisa că legea este, cu aportul specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament, Curtea reține că autoritatea legiuitoare trebuie să respecte principiile constituționale în virtutea cărora o lege nu poate fi adoptată de către o singură Cameră. Or, din analiza dispozițiilor deduse controlului de constituționalitate, Curtea constată că soluțiile adoptate de Camera Deputaților (s.n. Cameră decizională) nu au făcut obiectul inițiativei legislative și nu au fost dezbătute în Senat. Cu alte cuvinte, Camera Deputaților, adoptând Legea pentru completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 50/2010 privind contractele de credit pentru consumatori, a sustras dezbaterii și adoptării primei Camere sesizate (s.n. Senat) modificări care vizau aspecte esențiale în structura și filosofia legii, contrar art. 61 din Constituție. De asemenea, Curtea mai constată că legea adoptată de Camera Deputaților se îndepărtează de la scopul avut în vedere de inițiatorii săi, și anume (…)”.

Sintetizând, se constată că principiul bicameralismului se caracterizează prin câteva elemente imuabile, în funcție de care se poate decide respectarea sa. Astfel, trebuie avut în vedere:

– scopul inițial al legii, în sensul de voință politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepție originară a actului normativ;

– dacă există deosebiri majore, substanțiale, de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului;

– dacă există o configurație semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului.

Potrivit expunerii de motive, propunerea legislativă intitulată „Lege pentru modificarea Legii nr. 317 din 2004 privind organizarea și funcționarea Consiliului Superior ai Magistraturii” a avut următoarele obiective principale: modificarea unor texte declarate ca fiind neconstituționale prin unele decizii ale Curții Constituționale (deciziile nr. 196/2013, nr. 397/2014, nr. 774/2015 și nr. 374/2016), modificarea modalității de numire a conducerii Înaltei Curți de Casație și Justiție și a Parchetului General, precum și transformarea Inspecției Judiciare de la statutul existent în prezent într-o instituție autonomă, astfel încât să se asigure principiul independenței față de celelalte puteri ale statului, precum și înlăturarea suspiciunilor cu privire la activitatea Inspecției Judiciare.

Pretinsa încălcare a principiului bicameralismului constă, în viziunea autorilor sesizării, în aceea că Senatul a adoptat, în calitate de Cameră decizională, o serie de texte, fără ca acestea să fi fost supuse dezbaterii și votului Camerei Deputaților.

Analizând comparativ forma inițiatorului propunerii legislative, forma adoptată de Camera Deputaților și, respectiv, forma adoptată de Senat, se constată următoarele:

În forma sa inițială, propunerea legislativă viza abrogarea, modificarea sau completarea următoarelor articole din Legea nr. 317/2004: art. 35, 36, 37, 38, 40, 41, 47, 52, 53, 54, 55, 57 (12 articole și introducerea unui nou articol, art. 53¹), precum și modificarea cap. VII din lege, în sensul reglementării înființării și organizării Consiliului Național de Integritate a Judecătorilor și Procurorilor și Inspecției Judiciare și statutul inspectorilor judiciari.

În procesul legislativ desfășurat la Camera Deputaților a fost introdus un număr de 159 de amendamente (admise în raportul comisiei), față de forma inițiatorului.

La Senat a fost propus, sub formă de amendamente, și admis un total de 25 de intervenții suplimentare față de forma legii adoptate de Camera Deputaților, acestea constând în următoarele aspecte:

– art. I pct. 17 (inexistent în forma inițială a legii, corespondent art. I pct. 17 la Camera Deputaților) – modifică alin. (2) al art. 23 din cap. II – Funcționarea CSM, în două puncte: a) adaugă termenul „nenormat” cu privire la caracterul activității membrilor CSM și b) exceptează membrii de drept ai CSM de la interdicția de a exercita, simultan, și funcția de judecător sau procuror. Cu alte cuvinte, membrii de drept ai CSM pot fi, în același timp, și judecători sau procurori. Deși inexistente în forma inițială a legii, apreciem că aceste două intervenții nu sunt de natură a conduce la afectarea principiului bicameralismului, deoarece nu se îndepărtează în mod fundamental de soluția legislativă adoptată de Camera Deputaților, reprezentând doar completări de natură a corecta și a explica mai bine sensul normei adoptate, pentru a evita riscul neclarității sau al ambiguității în opera de interpretare a acestora. De altfel, cu privire la excepția instituită, era chiar necesar a fi precizată, având în vedere că dintre membrii de drept sunt președintele ÎCCJ -judecător al instanței supreme și procurorul general al PÎCCJ – procuror, însă reglementarea introdusă ridică probleme cu privire la cel de-al treilea membru de drept al CSM – ministrul justiției, care nu poate avea, simultan, și calitatea de judecător sau procuror⁴;

– art. I pct. 19 din forma adoptată de Camera Deputaților, inexistent în forma inițială a legii, a fost eliminat la Senat. Acest text se referea la art. 23 alin. (5) din lege și prevedea că „Funcțiile de conducere deținute de judecătorii sau procurorii aleși ca membri ai Consiliului Superior ai Magistraturii încetează de drept la data publicării hotărârii Senatului în Monitorul Oficial al României, Partea I”. Precizăm că, prin eliminarea la Senat, a modificării adoptate de Camera Deputaților asupra dispozițiilor mai sus menționate, rămâne în vigoare actualul text al art. 23 alin. (5) din Legea nr. 317/2004, care, pentru situația descrisă în ipoteza normei mai sus citate, prevede soluția legislativă a suspendării de drept a funcțiilor de conducere deținute de judecătorii sau procurorii aleși ca membri ai Consiliului Superior al Magistraturii. Oricare dintre cele două soluții, cea a încetării de drept sau cea a suspendării de drept, a suscitat, în egală măsură, discuții substanțiale în cadrul adunărilor generale ale judecătorilor și procurorilor (a se vedea, în acest sens, opinia CSM transmisă la dosar) și produce consecințe importante atât asupra carierei magistraților, cât și în privința funcționării instanțelor și parchetelor. De aceea, apreciem că eliminarea, unilaterală, de către Senat a soluției încetării de drept, anterior adoptată de Camera Deputaților, fără ca posibilitatea revenirii la actuala soluție juridică să fi fost analizată de prima Cameră, nu răspunde exigențelor principiului bicameralismului, care interzice legiferarea, în puncte esențiale ale proiectului de lege, de către o singură Cameră;

– art. I pct. 20 (inexistent în forma inițială a legii, corespondent art. I pct. 20 la Camera Deputaților) introduce la art. 24, referitor la alegerea conducerii CSM, două noi alineate, alin. (2²) și (2³). Precizăm că, prin amendamentele depuse și adoptate la Camera Deputaților, a fost schimbată filosofia inițială a Legii nr. 317/2004 cu privire la alegerea conducerii CSM. În prezent, președintele și vicepreședintele CSM sunt aleși, conform art. 24 alin. (2) din Legea nr. 317/2004, de Plenul CSM, dintre judecătorii și judecătorii prevăzuți la art. 3 lit. a) – respectiv dintre cei 9 judecători și cei 5 procurori aleși în adunările generale ale judecătorilor și procurorilor. Alin. (2) al art. 24, mai sus menționat, a căpătat o configurație total diferită prin art. I pct. 20 din forma legii adoptate la Camera Deputaților, în sensul că este introdusă noțiunea de „președinte de drept” al CSM, care este președintele Secției pentru judecători, ales dintre cei 9 judecători ai secției, de o adunare electivă din care fac parte cei 9 judecători, membrii de drept – președintele ÎCCJ și ministrul justiției și cei 2 membri desemnați, reprezentanți ai societății civile. În mod similar, a fost instituită noțiunea de „vicepreședinte de drept” al CSM, care este președintele Secției pentru procurori, ales dintre cei 5 procurori care compun această secție, de către o adunare electivă din care fac parte cei 5 procurori, membrii de drept – procurorul general al PÎCCJ și ministrul justiției și cei 2 membri desemnați, reprezentanți ai societății civile.

În completarea acestei proceduri de noutate, la Senat au fost introduse, la art. 24, două noi alineate, alin. (2²) și (2³), potrivit cărora „(22) Adunările elective hotărăsc cu votul majorității membrilor acestora” și „(2³) Alegerea președintelui și vicepreședintelui se validează sub aspectul condițiilor de formăîn ședința Plenului, în prezența a cel puțin 15 membri ai Consiliului Superior al Magistraturii, cu votul majorității acestora.” Această soluție juridică corespunde noii filosofii a legiuitorului, în sensul că Plenul va putea doar valida, sub aspectul condițiilor de formă, alegerea președintelui și a vicepreședintelui, de vreme ce alegerea propriu-zisă a avut loc în cadrul adunărilor elective cu componență separată pentru fiecare categorie de funcție de conducere (doar cei 2 membri desemnați ai societății civile și ministrul justiției participă în ambele adunări elective). Soluția juridică, în sine, este discutabilă sub aspectul constituționalității sale, deoarece impune votul asupra respectării unor condiții de formă ale unor alegeri la care cei ce sunt chemați să voteze, pentru validare – respectiv procurorii și procurorul general al PÎCCJ (în cazul alegerii președintelui Secției pentru judecători), respectiv judecătorii și președintele ÎCCJ (în cazul alegerii președintelui Secției pentru procurori) – nu au participat în mod direct. Prin urmare, este greu de înțeles cum se poate valida, chiar și sub aspect formal, o procedură electivă în condițiile în care persoana care o validează, prin vot, nu a participat în mod direct. Concluzia nu poate fi alta decât că votul exprimat este unul pur formal, cu rolul strict de a conferi o oarecare legitimitate respectivelor alegeri. Prin Inovația intervenită asupra formei Inițiale a legii la Camera Deputaților, președintele Secției pentru judecători este, de drept, președinte al CSM, deci președinte al tuturor membrilor, inclusiv procurori, la fel cum președintele Secției pentru procurori este vicepreședintele de drept al CSM, deci inclusiv al judecătorilor membri ai CSM. Prin urmare, fiind vorba despre organe de conducere comune ce vizează CSM ca entitate unitară și unică, s-a încercat ca prin validarea acestor alegeri în prezența unui cvorum de minimum 15 membri, cu votul majorității acestuia, să se dea legitimitate alegerilor din cadrul secțiilor. Or, votul unui membru CSM, ca al oricărei alte persoane, de altfel, nu poate avea, în nicio situație, doar aspect pur formal, actul alegerii implicând voința liberă, capacitatea neîngrădită de opțiune și cunoașterea tuturor aspectelor asupra cărora urmează să se exprime votul. Constatăm, așadar, și în această situație, că, datorită aportului substanțial adus prin completările aduse de Senat față de forma legii adoptate de Camera Deputaților, a fost încălcat principiul bicameralismului;

– art. I pct. 21 (inexistent în forma inițială a legii, corespondent art. I pct. 22 la Camera Deputaților) – introduce, pentru prima dată, direct în Camera decizională modificări asupra art. 24 alin. (3) lit. f) și g), în sensul următoarelor completări: „f) sesizează Curtea Constituțională, în vederea soluționării conflictelor juridice de natură constituțională dintre autoritățile publice, pe baza deciziei Plenului” și „g) desemnează membrii CSM care pot fi consultați pentru elaborarea unor proiecte de acte normative, la propunerea Plenului.” Precizăm că art. 24 alin. (3) din Legea nr. 317/2004 reglementează atribuțiile principale ale președintelui CSM. Or, cele două completări ale textelor cuprinse la lit. f) și lit. g) sunt de natură a diminua substanțial competența atribuită președintelui CSM de legea adoptată la Camera Deputaților, în sensul că cele două atribuții nu mai sunt exercitate unilateral și în principal de președintele CSM, ci el devine un executant al deciziei/propunerii Plenului. Prin urmare, apreciem că și aceste două intervenții au fost adoptate cu încălcarea principiului bicameralismului, deoarece conțin modificări de substanță, care nu au fost supuse dezbaterii și votului primei Camere sesizate;

– art. I pct. 22 (inexistent în forma inițială a legii, corespondent art. I pct. 23 la Camera Deputaților) – cu referire la art. 24 alin. (6) din lege, prin care este eliminat termenul de cel mult 45 de zile, prevăzut de Camera Deputaților pentru a se constatata vacanța funcției de președinte sau de vicepreședinte al CSM, în scopul aplicării procedurii prevăzute pentru alegerea acestora. Precizăm că, atât în forma în vigoare a Legii nr. 317/2004, cât și în cea adoptată de Camera Deputaților, exista prevăzut un termen (de cel mult o lună – în Legea nr. 317/2004 -, respectiv de 45 de zile – la Camera Deputaților) în care, în caz de vacanță a funcției de președinte sau de vicepreședinte, Plenul CSM proceda la alegerea unui nou președinte sau vicepreședinte, după caz. Apreciem că eliminarea oricărui termen maximal prevăzut de lege, în care trebuie constatată vacanța funcției și demarată procedura de alegere a unui nou președinte sau vicepreședinte, are efecte negative în planul organizării și funcționării CSM, în sensul creării și/sau menținerii sine die a unei stări de incertitudine cu privire la alegerea noii conduceri a CSM, cu toate consecințele ce decurg de aici. Fiind un element esențial pentru buna organizare și funcționare a CSM, apreciem că eliminarea lui, fără posibilitatea dezbaterii în Camera Deputaților, contravine principiului bicameralismului;

– art. I pct. 23 (inexistent în forma inițială a legii, corespondent art. I pct. 24 la Camera Deputaților) – modifică alin. (10) al art. 29 din lege în sensul că, alături de proiectul ordinii de zi, se publică pe pagina de internet a CSM, cu trei zile înainte, și proiectele de hotărâri ce se supun votului Plenului sausecțiilor. Deși pare minoră, apreciem că această completare de text are consecințe substanțiale asupra desfășurării activității Plenului și secțiilor CSM, astfel că o atare intervenție a Senatului, în lipsa dezbaterii soluției legislative introduse și în fața Camerei Deputaților, este de natură a afecta principiul bicameralismului;

– art. I pct. 24 (inexistent în forma inițială a legii) – prin care Senatul introduce alin. (11) al art. 29 și prin care este reglementată obligația transmiterii în direct, audiovideo, a înregistrării și publicării pe pagina de internet a CSM a ședințelor publice de Plen și de secții, în acord cu dispozițiile Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică. De asemenea, la lit. c) a alin. (11) nou-introdus se prevede că „în finalul hotărârilor adoptate de Plen sau secții se vor menționa, fără a afecta secretul votului, numărul de voturi «pentru», numărul de voturi «împotrivă» și numărul de voturi «abținere», după caz.”

Aceste reglementări, alături de cele cuprinse la art. I pct. 23, introduc norme substanțiale care nu au fost supuse dezbaterii în Camera de reflecție. În plus, reglementează o soluție juridică de noutate în materia actelor cu caracter jurisdicțional, în sensul că obligă la menționarea modului în care a fost exprimat votul (câte voturi pentru, câte împotrivă, câte abțineri) și nu se limitează la sintagma utilizată în acest domeniu, „cu majoritate”. Apreciem că o astfel de obligație este de natură a afecta independența justiției și secretul votului, procedura impusă fiind, mai degrabă, de sorginte politică, parlamentară, și nu specifică activității judiciare. Date fiind importanța și impactul major al acestor prevederi, apreciem că introducerea lor direct la Senat nu corespunde exigențelor principiului bicameralismului;

– art. I pct. 25 (inexistent în forma inițială a legii, corespondent art. I pct. 25 la Camera Deputaților), cu referire la art. 30 din cap. IV Atribuțiile CSM, secțiunea 1 Dispoziții comune din Legea nr. 317/2004, operează câteva modificări cu privire la atribuțiile CSM, astfel: la alin. (1) al art. 30 este menționat dreptul, respectiv obligația corelativă a secțiilor corespunzătoare de a se sesiza din oficiu (nu „și din oficiu”, cum era în forma adoptată de Camera Deputaților) pentru a apăra judecătorii și procurorii împotriva oricărui act de imixtiune în activitatea profesională sau în legătură cu aceasta, care le-ar putea afecta independența sau imparțialitatea. Se mai modifică faptul că sesizările privind apărarea independenței autorității judecătorești în ansamblul său se soluționează la cerere sau din oficiu de Plenul CSM, fără ca fiecare secție să se fi pronunțat, în prealabil, asupra acestora, așa cum prevedea varianta adoptată de Camera Deputaților. La alin. (2) al art. 30 este introdusă, pe lângă modalitatea de sesizare din oficiu, și posibilitatea judecătorului sau a procurorului de a sesiza Plenul CSM, secțiile, președintele și vicepreședintele CSM pentru ca aceștia să sesizeze, la rândul lor, Inspecția Judiciară în vederea apărării independenței, imparțialității și reputației profesionale a judecătorilor și procurorilor. Intervențiile Senatului asupra art. 30 alin. (1) și (2), în forma adoptată de Camera Deputaților, introduc soluții juridice noi, de substanță, în sensul că, pe de o parte, secțiile corespunzătoare nu se mai pronunță, în prealabil, asupra fiecărei cereri/sesizări ce vizează independența justiției/autorității judecătorești în ansamblul său, aceasta fiind direct de competența Plenului, și, pe de altă parte, reglementează posibilitatea judecătorului sau procurorului de a se adresa Plenului, secțiilor, președintelui sau vicepreședintelui, în calitatea acestora de titulari ai dreptului de a sesiza Inspecția Judiciară. Asemenea modificări, atât de drept substanțial, cât și de drept procedural în materia funcționării CSM, prin semnificațiile pe care le comportă, ar fi trebuit să constituie și obiectul dezbaterii la Camera Deputaților, astfel că apreciem că nu au fost respectate cerințele principiului bicameralismului;

– art. I pct. 32 (inexistent în forma inițială a legii, corespondent art. I pct. 32 la Camera Deputaților) completează lit. b) a art. 37 din lege (în privința căreia forma inițială a legii prevedea abrogarea), în sensul că Plenul CSM aprobă lista localităților care fac parte din circumscripțiile judecătoriilor, cu avizul conform al ministrului justiției, prin hotărâre care se publică în Monitorul Oficial al României. Partea I. Aceasta este o atribuție nouă a Plenului CSM, ea fiind atribuită, în prezent, secțiilor CSM, care, potrivit art. 41 lit. с) din Legea nr. 317/2004, avizează proiectul de hotărâre a Guvernului cuprinzând lista localităților care fac parte din circumscripțiile judecătoriilor. Considerăm că respectiva completare nu modifică substanțial soluția legislativă adoptată de Camera Deputaților, referirea la adoptarea prin hotărâre, respectiv la necesitatea avizului ministrului justiției aducând un plus de claritate sub aspect procedural, având în vedere că, în prezent, Guvernul este autoritatea implicată în întocmirea acestor liste;

– art. I pct. 44 din forma adoptată de Camera Deputaților, cu referire la introducerea alin. (8) la art. 46, potrivit căruia „termenele stabilite în prezentul articol sunt prevăzute sub sancțiunea decăderii” este eliminat la Senat. Art. 46, în forma adoptată de cele două Camere, se referă la procedura obligatorie a cercetării disciplinare prealabile, efectuate de Inspecția Judiciară, în cadrul atribuțiilor CSM în domeniul răspunderii disciplinare a magistraților (capitolul IV secțiunea 4 din Legea nr. 317/2004). Prin urmare, în viziunea Camerei Deputaților, termenele prevăzute pentru efectuarea de către Inspecția Judiciară a cercetării disciplinare prealabile (60 de zile de la dispunerea cercetării, cu posibilitatea prelungirii cu cel mult 30 de zile) erau termene de decădere, astfel că, prin depășirea acestora, cercetarea disciplinară, aflată în curs de desfășurare, înceta de drept. Observăm că aceleași norme sunt prevăzute la art. I pct. 40 din forma adoptată la Senat, însă se raportează la art. 45 din lege, care, în noua sa configurație, se referă la procedura verificării prealabile efectuate de Inspecția Judiciară pentru a stabili dacă există indiciile săvârșirii unei abateri disciplinare. Așadar, procedura prealabilă cercetării disciplinare în sine este supusă unor termene de decădere, pe când procedura de efectuare a cercetării disciplinare nu. Sub acest aspect, semnalăm necesitatea unei proceduri unitare în materia exercitării acțiunii disciplinare, inclusiv referitor la natura procedurală a termenelor stabilite, astfel încât actul normativ să cuprindă soluții coerente, care să servească unor concepții juridice logice și eficiente. În varianta Camerei Deputaților, ambele categorii de proceduri se raportau la anumite termene de decădere. Eliminarea operată de Senat asupra dispozițiilor cuprinse la art. I pct. 44 din forma adoptată de Camera Deputaților este de natură a genera consecințe substanțiale în planul activității Inspecției Judiciare, pe de o parte, și asupra carierei magistratului supus cercetării disciplinare, pe de altă parte. Totodată, apreciem că procedura în cadrul acțiunii disciplinare (în toate etapele sale) ar trebui să fie unitară. Prin urmare, apreciem că intervenția Senatului depășește limitele bicameralismului, prin aceea că modifică în mod semnificativ concepția primei Camere sesizate – Camera Deputaților;

– art. I pct. 43 (existent parțial în forma inițială, corespondent art. I pct. 45 la Camera Deputaților), cu referire la partea introductivă a alineatului (1) și la lit. b) a art. 47, operează o modificare sub aspectul soluțiilor pe care le poate dispune inspectorul judiciar după efectuarea cercetării prealabile disciplinare, astfel:

– soluția prevăzută de Camera Deputaților viza clasarea sesizării, dacă aceasta nu este semnată, nu conține datele de identificare ale autorului sau indicii cu privire la identificarea situației de fapt care a determinat sesizarea, precum și în cazul în care se constată, în urma efectuării verificării prealabile, că nu există indiciile săvârșirii unei abateri disciplinare;

– la Senat, această soluție a fost eliminată și înlocuită cu cea a respingerii sesizării, dacă inspectorul judiciar constată, în urma efectuării cercetării disciplinare, că nu sunt îndeplinite condițiile pentru exercitarea acțiunii.

Constatăm că această modificare nu contravine, prin conținutul său, principiului bicameralismului și că a fost impusă de necesitatea respectării regulilor de tehnică legislativă și a corelării legislative, în sensul că soluția clasării sesizării în cazul în care se constată, în urma efectuării verificării prealabile, că nu există indiciile săvârșirii unei abateri disciplinare, se afla deja reglementată la art. I pct. 37 din forma legii adoptate de Senat, respectiv art. I pct. 38 din forma legii adoptate de Camera Deputaților, în cuprinsul art. 45 alin. (4) teza întâi. Așadar, a fost evitată o dublare de text. Cu toate acestea, constatăm că, prin modificarea art. 47 alin. (1) lit. b) la Senat, în sensul introducerii soluției de respingere a sesizării, în locul celei de clasare, va avea loc o dublare normativă prin raportare la art. 47 alin. (1) lit. с) din Legea nr. 317/2004, care nu este abrogat și care are același conținut ca și cel de la lit. b). Practic, actualul text al lit. с) din art. 47 alin. (1) este preluat la art. 47 alin. (1) lit. b) din forma adoptată la Senat, cu păstrarea, însă, a textului inițial preluat. Din acest punct de vedere, reglementarea de la art. I pct. 43 al legii examinate ridică probleme de constituționalitate în privința respectării art. 1 alin. (5) din Constituție, referitor la principiul legalității, în componenta sa privind claritatea legii și a respectării legii, în condițiile în care art. 16 din Legea nr. 24/2000 conține norme imperative privind evitarea paralelismelor;

– art. I pct. 45 (inexistent în forma inițială a legii, corespondent art. I pct. 47 la Camera Deputaților), cu referire la art. 47 alin. (4)-(7) din Legea nr. 317/2004, modifică conținutul alin. (5) al art. 47 în sensul adăugării, ca obiect al contestației, pe lângă rezoluția inspectorului judiciar de respingere a sesizării (și nu a clasării sesizării, cum este redactat în forma de la Camera Deputaților), dispusă în condițiile enunțate la punctul anterior, și a rezoluției inspectorului-șef de infirmare a rezoluției inspectorului judiciar (ca urmare a contestării rezoluției inspectorului judiciar). Aceasta este o completare ce se impunea, având în vedere Decizia CCR nr. 397/2014, menționată în expunerea de motive, însă apreciem că și această intervenție ar fi trebuit supusă dezbaterii și votului Camerei Deputaților;

– art. I pct. 55 – prin care Senatul a introdus un nou articol, art. 53¹, care reglementează înființarea și atribuțiile comisiilor de lucru, cu rol de structuri pregătitoare de specialitate în cadrul CSM, având următorul conținut:

„Art. 53¹. – (1) Pentru exercitarea atribuțiilor CSM prin intermediul Plenului și al Secțiilor se organizează Comisii de lucru, cu rol de structuri pregătitoare de specialitate din care fac parte membrii consiliului.

(2) Organizarea, funcționarea și atribuțiile acestora se stabilesc prin regulament elaborat de Plenul CSM, sau după caz, de secțiile corespunzătoare.

(3) Comisiile de specialitate au următoarele atribuții:

a) analizează și propun spre soluționare puncte înscrise pe ordinea de zi a Plenului și a secțiilor, cu excepția celor în materie disciplinară și de carieră;

b) înaintează proiecte de hotărâre ce se supun includerii pe ordinea de zi a Plenului și a secțiilor, cu excepția celor în materie disciplinară și de carieră cu caracter individual;

c) în situația în care, în cadrul Comisiilor sunt puncte de vedere divergente și nu se poate adopta proiectul de hotărâre prin consens, se va proceda la vot. Pe ordinea de zi vor fi înscrise proiecte alternative de hotărâre de soluționare a punctelor de pe ordinea de zi a Plenului sau a secțiilor, cu menționarea opiniei majoritare și a opiniilor minoritare, după caz;

d) analizează solicitările venite din partea membrilor, a asociațiilor profesionale, o organizațiilor societății civile, a altor autorități și instituții publice în domeniul de activitate al Consiliului și stabilesc priorități de activitate tematică;

e) alte atribuții stabilite prin lege și regulament.”

Norme care stabilesc înființarea, organizarea și funcționarea comisiilor și colectivelor de lucru ale CSM se regăsesc, în prezent, în cap. VI¹ din Regulamentul privind organizarea și funcționarea CSM. Considerăm că introducerea în cuprinsul Legii nr. 317/2004, direct la Camera decizională, a unor dispoziții ce vizează atribuțiile comisiilor de specialitate, fără ca acestea să fi făcut obiectul dezbaterii în Camera de reflecție, încalcă principiul bicameralismului.

Totodată, observăm că plasarea acestui articol 53¹ la finalul cap. IV – Atribuțiile CSM secțiunea 4 – Atribuțiile Consiliului Superior al Magistraturii în domeniul răspunderii disciplinare a magistraților nu corespunde rigorilor de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 la art. 53 alin. (2), potrivit cărora „Succesiunea și gruparea dispozițiilor de fond cuprinse în actul normativ se fac în ordinea logică a desfășurării activității reglementate, asigurându-se ca prevederile de drept material să preceadă pe cele de ordin procedural”. Astfel, așezarea prevederilor privind comisiile de lucru ale CSM la finalul secțiunii care detaliază procedura desfășurării cercetării disciplinare, și nu în cadrul unei secțiuni anterioare (secțiunea 1 – Dispoziții comune, a capitolului IV – Atribuțiile CSM), nu conferă actului normativ, în ansamblul său, coerența și logica reglementării impuse de Legea nr. 24/2000. Prin urmare, se pune în discuție încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituție, privind principiul legalității, cu referire la obligația respectării normelor imperative ale Legii nr. 24/2000 și a principiului bicameralismului;

– art. I pct. 56 (existent într-o altă redactare în forma inițială a legii, corespondent art. I pct. 57 la Camera Deputaților), cu referire la art. 54 alin. (1) din lege, introduce sintagma „beneficiind de aceleași drepturi și obligații”, cu referire la membrii aleși ai CSM – judecători și procurori și reprezentanți ai societății civile -, precum și teza potrivit căreia „Membrii CSM desfășoară activitate permanentă și nenormată, și au calitatea de demnitar”, spre deosebire de forma adoptată de Camera Deputaților, potrivit căreia „Judecătorii și procurorii, membri ai CSM, au calitatea de demnitari”, care corespunde cu soluția legislativă în prezent în vigoare.

Observăm că sintagma „beneficiind de aceleași drepturi și obligații” conține un grad de imprecizie, în sensul că nu menționează și categoria de titulari originari ai acelor drepturi și obligații la care se face referire [singurul înțeles logic al sintagmei folosite în mod singular, fără termen de raportare, fiind, în acest caz, de „drepturi și obligații egale” ale magistraților și care există în prezent în alin. (3) al art. 54 din Legea nr. 317/2004, sub aspectul calității acestora de demnitari]. Dincolo de aceste nuanțări semantice, ce nu ar trebui să apară în limbajul juridic, care trebuie să fie clar, concis și fără echivoc, constatăm, pe fond, că intervenția Senatului a extins, practic, categoria membrilor CSM ce se bucură și de calitatea de demnitar și la ceilalți membri, respectiv membrii desemnați – cei 2 reprezentanți ai societății civile. Această soluție propusă și adoptată de Senat, fiind o soluție de fond ce caracterizează statutul membrilor CSM, apreciem că ar fi trebuit dezbătută și de Camera Deputaților, în caz contrar fiind încălcat principiul bicameralismului;

– art. I pct. 57 și pct. 58 introduce două noi texte în forma legii adoptate de Camera Deputaților, respectiv alin. (21) și alin. (6) la art. 54 din lege. Astfel, prin alin. (2¹) al art. 54 este preluată, parțial, soluția cuprinsă în actualul alin. (2) al art. 54, cu privire la incompatibilitatea calității de membru ales al CSM, reprezentant al societății civile, cu cea de parlamentar, ales local, funcționar public, judecător sau procuror în activitate, notar public, avocat, consilier juridic sau executor judecătoresc în exercițiu, la care se adaugă mediator, arbitru, practician în insolvență, grefier, consilier de probațiune și alte profesii juridice reglementate de lege, precum și faptul că exercitarea calității de membru ales al CSM, reprezentant al societății civile, reprezintăvechime în specialitate recunoscută în profesiile juridice.

Se constată, așadar, utilizarea unei terminologii inadecvate, deoarece o calitate nu poate reprezenta vechime în specialitate, ci doar durata exercitării mandatului în respectiva calitate. De asemenea, întrucât alin. (2) al art. 54 din Legea nr. 317/2004 – care face referire la incompatibilitatea aplicată membrilor aleși ai CSM, reprezentanți ai societății civile – nu este abrogat și se menține în vigoare în aceeași formă, rezultă că, prin introducerea alin. (21), având, parțial, același conținut, în perspectiva viitoarei promulgări a legii supuse controlului, există o dublare de reglementare a acestor aspecte. Această modalitate de legiferare nu este în concordanță cu exigențele principiului legalității, prevăzut de art. 1 alin. (5) din Constituție, în componenta sa privind calitatea legii, prin raportare la prevederile art. 16 – referitor la evitarea paralelismelor – din Legea nr. 24/2000. Totodată, nu se poate omite o inconsecvență terminologică a legiuitorului, ce poate genera confuzie în procesul de interpretare și aplicare a legii, în sensul că, în cuprinsul art. 54 alin. (2¹), se utilizează sintagma de „membru ales al CSM” cu referire la cei 2 reprezentanți ai societății civile, în timp ce la art. 24 alin. (1) și (2) din lege, astfel cum se preconizează a fi modificată prin art. I pct. 19 din legea examinată, același legiuitor utilizează sintagma „membrii desemnați” pentru aceeași categorie de membri ai CSM.

Cât privește alin. (6) al art. 54 din lege – al doilea text introdus la Senat – acesta reglementează, pe de o parte, faptul că membrii aleși ai CSM, reprezentanți ai societății civile, nu participă la ședințele secțiilor CSM, și, pe de altă parte, care sunt îndatoririle lor specifice, enumerate la lit. a)-c), dintre care ultima prevede „monitorizează respectarea obligațiilor CSM de transparență de asigurare a accesului publicului la informații și soluționare a petițiilor în raport cu societatea civilă și întocmesc un raport anual pe care îl publică pe pagina de internet a Consiliului. ”

Apreciem că, datorită semnificației deosebite pe care o au atribuțiile în configurarea statutului membrilor CSM, reprezentanți ai societății civile, acestea ar fi trebuit să constituie obiectul dezbaterii și în Camera Deputaților și nu să fie adoptate direct de Camera decizională. Mai mult decât atât, o contradicție flagrantă se instituie în corpul aceluiași act normativ, întrucât, potrivit art. 56 alin. (6) astfel modificat prin art. I pct. 58 din legea examinată – și în acord cu prevederile art. 133 alin. (2) lit. b) din Constituție -, cei 2 reprezentanți ai societății civile nu participă la ședințele secțiilor pentru judecători, respectiv, pentru procurori, însă, potrivit art. 24 alin. (1) și (2) din lege, astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 19, aceștia fac parte din adunarea electivă pentru alegerea președintelui Secției pentru judecători, respectiv a președintelui Secției pentru procurori. Prin urmare, sunt încălcate dispozițiile art. 1 alin. (5), în componenta sa referitoare la calitatea legii și ale art. 133 alin. (2) lit. b);

– art. I pct. 59 (prezent în forma inițială a legii, ca soluții de principiu, corespondent art. I pct. 58 la Camera Deputaților), cu referire la art. 55 alin. (1)-(5) din Legea nr. 317/2004 și care vizează procedura revocării din funcția de membru ales al CSM, operează o modificare a alin. (2) al art. 55, în sensul că stabilește competența secției corespunzătoare a CSM – și nu a plenului, cum era prevăzut în forma inițiatorului și în forma adoptată de Camera Deputaților- de a constata incidența a două cazuri de revocare din funcția de membru ales al CSM [și anume cele prevăzute la art. 55 alin. (1) lit. a) și b)], la sesizarea majorității judecătorilor care compun Secția pentru judecători sau, după caz, a majorității procurorilor care compun Secția pentru procurori, precum și la sesizarea unei adunări generale. De asemenea, se remarcă eliminarea, față de forma adoptată de Camera Deputaților, a dreptului unor asociații profesionale a magistraților de a sesiza plenul CSM.

Apreciem că modificarea competenței Plenului CSM, în sensul atribuirii competenței de revocare a unui membru ales al CSM secției corespunzătoare a CSM, încalcă statutul CSM, consacrat de art. 133 alin. (1) și art. 134 alin. (1) și (4) din Constituție, în sensul știrbirii rolului său de garant al independenței justiției, rol exercitat în calitate de entitate unică, ce reunește și reprezintă, sub forma unui consiliu colegial, colectiv, atât magistrații judecători, cât și magistrații procurori.

Datorită semnificației majore pe care o are această soluție juridică asupra rolului CSM, constatăm că dispozițiile art. I pct. 59 au fost adoptate de Senat cu încălcarea principiului bicameralismului.

Cât privește noua instituție a „retragerii încrederii”, prevăzută la art. 55 alin. (1) lit. с) ca fiind al treilea caz de revocare din funcția de membru al CSM, se constată că aceasta înlocuiește cazul de revocare constând în „neîndeplinirea sau îndeplinirea necorespunzătoare a atribuțiilor în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii”, sintagmă constatată de Curtea Constituțională ca fiind lipsită de previzibilitate, motiv pentru care a statuat, prin Decizia nr. 196/2013, neconstituționalitatea art. 55 alin. (4) și (9) din Legea nr. 317/2004. În analiza criticilor de neconstituționalitate intrinsecă, vom arăta că nici această instituție nou-creată, a „retragerii încrederii”, nu corespunde, datorită gradului ridicat de ambiguitate al acestei noi sintagme, considerentelor cuprinse în decizia CCR mai sus menționată, fiind și aceasta, la rândul ei, contrară art. 1 alin. (5) din Constituție;

– art. I pct. 67 din forma adoptată de Camera Deputaților, prin care este modificat titlul cap. VII din Legea nr. 317/2004, care viza „Organizarea Inspecției Judiciare și statutul inspectorilor judiciari” și care este eliminat la Senat. în forma adoptată de Camera Deputaților, noua denumire a titlului cap. VII a devenit „Înființarea și organizarea Consiliului Național de Integritate a judecătorilor și procurorilor și Inspecției Judiciare și statutul inspectorilor judiciari”.

Este de observat că, deși la Camera Deputaților este propusă și adoptată această modificare de denumire a titlului amintit, nicio prevedere din cuprinsul textelor adoptate de prima Cameră sesizată nu face vreo referire la această entitate – Consiliul Național de Integritate a judecătorilor și procurorilor,a cărei înființare era prevăzută, de lege lata, doar în forma inițială a legii. Prin urmare, modificarea operată la Senat, în sensul eliminării respectivei denumiri a titlului capitolului VII din lege, a fost impusă de logica reglementării și normele de tehnică legislativă și nu afectează soluțiile juridice vizate de Camera Deputaților;

– art. I pct. 68 (Inexistent în forma inițială a legii, corespondent art. I pct. 68 de la Camera Deputaților) cuprinde modificări ale art. 65 – text referitor la Inspecția Judiciară – în sensul că introduce două noi alineate, alin. (4) și (5). Potrivit alin. (4), inspectorul-șef aprobă, prin regulament, normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecție (în redactarea în vigoare a Legii nr. 317/2004, acestea se aprobă, la propunerea inspectorului-șef, prin regulament adoptat prin hotărâre a Plenului CSM, care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I). Textul nou-introdus la Senat realizează, practic, un transfer de competență de la Plenul CSM către inspectorul-șef, această dispoziție nefiind, așadar, supusă dezbaterii și în fața Camerei Deputaților. Considerăm că, dacă se dorea consolidarea statutului Inspecției judiciare, această soluție legislativă de substanță trebuia dezbătută și la Camera Deputaților.

Alin. (5) al art. 65, nou-introdus la Senat prin art. I pct. 68, nu aduce un element de noutate în materie, ci inserează, în acest articol, prevederea referitoare la calitatea de ordonator principal de credite a inspectorului-șef, având în vedere că această atribuție este expres prevăzută la art. 69 alin. (1) lit. с) din Legea nr. 317/2004, care se menține în vigoare. Se observă însă că, prin menținerea art. 69 alin. (1) lit. с) în cuprinsul Legii nr. 317/2004, se creează un nou caz de paralelism legislativ, în raport de reglementarea preconizată la art. 66 alin. (5), din aceeași lege, ceea ce nu corespunde exigențelor art. 1 alin. (5) din Constituție;

– art. I pct. 71 (inexistent în forma inițială a legii și în forma de la Camera Deputaților) operează două modificări la alin. (6) și (7) ale art. 66 din Legea nr. 317/2004, și anume: la alin. (6), se arată că numărul maxim de posturi pentru aparatul Inspecției Judiciare poate fi modificat prin hotărâre a Guvernului, la propunerea inspectorului-șef [(în prezent este prevăzută, în plus, și condiția existenței avizului CSM], iar la alin. (7) se prevede că finanțarea cheltuielilor curente și de capital ale Inspecției Judiciare se asigură integral de la bugetul de stat (în prezent există, în plus, precizarea că fondurile destinate Inspecției Judiciare sunt evidențiate distinct în bugetul CSM).

Apreciem că aceste două intervenții nu sunt de natură a încălca exigențele principiului bicameralismului.

Remarcăm însă crearea unei incoerențe legislative, contrare art. 1 alin. (5) din Constituție și prevederilor Legii nr. 24/2000, prin aceea că, potrivit modificărilor aduse Legii nr. 317/2004 prin prezenta propunere legislativă, aceasta nu mai prevede un număr maxim de 70 de posturi, așa cum impunea art. 66 alin. (4) din Legea nr. 317/2004, modificat în sensul că „Inspecția judiciară funcționează cu un număr de posturi necesar care să-i asigure îndeplinirea activității în condiții optime”. Așadar, este greu de înțeles cum legiuitorul a exprimat, prin lege, voința sa de a elimina numărul maxim de posturi (anterior prevăzut), însă acesta poate fi, totuși, modificat prin hotărâre a Guvernului, din moment ce acesta nu este prestabilit prin niciun act normativ. Ca atare, se pune în discuție încălcarea standardelor de calitate a legii;

– art. I pct. 72 (la Senat, corespondent art. I pct. 71 la Camera Deputaților) operează o modificare a art. 67 alin. (1) din lege, în sensul că inspectorul-șef este numit de Plenul CSM exclusiv dintre inspectorii judiciari în funcție (nu șl dintre judecătorii în funcție, așa cum a prevăzut Camera Deputaților), pe baza unui concurs. Apreciem că eliminarea sintagmei „dintre judecătorii în funcție” a fost impusă de exigențele de tehnică legislativă și logica reglementării, deoarece art. 65 alin. (2), astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 68 de la Senat și de la Camera Deputaților, arată că Inspecția judiciară este condusă de un inspector-șef-judecător numit prin concurs organizat de CSM.

Prin urmare, apreciem că nu sunt întrunite condițiile stabilite de instanța de contencios constituțional pentru încălcarea principiului bicameralismului, modificarea în cauză nefiind una de substanță;

– art. I pct. 84 introduce, la Senat, în plus față de forma adoptată de Camera Deputaților la art. I pct. 83, și modificarea alin. (5) al art. 76 din lege, în sensul că „Hotărârea secției prevăzută la alin. (3) poate fi atacată la Plenul CSM în termen de 15 zile de la comunicare. Hotărârea Plenului poate fi atacată cu contestație la Secția de contencios administrativ a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în același termen; hotărârea instanței este definitivă.” Prin hotărârea prevăzută la alin. (3), secția corespunzătoare, fiind sesizată cu raportul de inspecție întocmit în urma verificărilor privind buna reputație a magistratului, constată îndeplinirea sau neîndeplinirea de către acesta a condiției de bună reputație sau dispune retrimiterea raportului în vederea completării verificărilor. Potrivit art. 76 alin. (5) din actuala reglementare, această hotărâre a secției corespunzătoare poate fi atacată cu contestație, la Plenul CSM, în timp ce, potrivit modificărilor adoptate de Senat la art. I pct. 84 al legii examinate, dispare denumirea căii de atac. De asemenea, potrivit actualei reglementări, hotărârea Plenului CSM, prin care se soluționează calea de atac a contestației, poate fi, la rândul său, supusă recursului, înaintat Secției de contencios administrativ a ÎCCJ. Potrivit modificărilor adoptate de Senat la art. I pct. 84 al legii examinate, calea de atac a recursului este înlocuită cu cea a contestației, competența materială de soluționare fiind menținută. Observăm că intervenția operată la Senat nu modifică soluția juridică a existenței unui dublu grad de jurisdicție (două căi de atac) în privința acestor hotărâri, însă nedefinirea primei căi de atac – către Plenul CSM – poate genera dificultăți în procesul de interpretare și aplicare a acestui text.

De asemenea, observăm că se menține în vigoare art. 29 alin. (5) și (7) din Legea nr. 317/2004, în temeiul căruia hotărârile prevăzute la alin. (5) – respectiv hotărârile Plenului CSM privind cariera și drepturile judecătorilor și procurorilor – pot fi atacate cu contestație de orice persoană interesată, în termen de 15 zile de la comunicare sau de la publicare, la Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție. Contestația se judecă în complet format din 3 judecători. Or, o hotărâre referitoare la buna reputație a magistratului are o legătură directă și indisolubilă asupra carierei și drepturilor acestuia, astfel că procedura distinctă este menită să creeze confuzii în procesul de aplicare.

Totodată, constatăm că se menține în vigoare art. 76 alin. (4) din Legea nr. 317/2004, potrivit căruia „pe parcursul procedurii de verificare și constatare a îndeplinirii condiției de bună reputație, secția corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii, din oficiu sau la propunerea inspectorului judiciar, poate dispune suspendarea din funcție a magistratului, până la finalizarea procedurii, dacă exercitarea în continuare a funcției ar putea afecta desfășurarea cu imparțialitate a procedurilor de verificare sau dacă aceste proceduri sunt de natură să aducă atingere gravă prestigiului justiției.” Această soluție juridică este identică cu cea examinată de CCR prin Decizia nr. 774/2015, referitoare la art. 52 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, potrivit căruia „Pe durata procedurii disciplinare, secția corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii, din oficiu sau la propunerea inspectorului judiciar, poate dispune suspendarea din funcție a magistratului, până la soluționarea definitivă a acțiunii disciplinare, dacă exercitarea în continuare a funcției ar putea afecta desfășurarea cu imparțialitate a procedurilor disciplinare sau dacă procedura disciplinară este de natură să aducă atingere gravă prestigiului justiției.”Curtea a constatat că aceste dispoziții sunt constituționale numai în măsura în care permit atacarea separată a hotărârii prin care se dispune suspendarea din funcție a magistratului, până la soluționarea definitivă a acțiunii disciplinare.

Deși în expunerea de motive a propunerii legislative este invocată și Decizia nr. 774/2015, constatăm că legiuitorul nu a examinat riguros Decizia Curții, menținând același viciu de neconstituționalitate, însă în cuprinsul altui text din același act normativ, care reglementează aceeași soluție legislativă constatată de CCR ca fiind neconstituțională. Or, în opera de legiferare, Parlamentul are obligația de a fi vigilent și preventiv în a adopta soluții vădit neconstituționale, pentru a preîntâmpina invocarea unor excepții de neconstituționalitate și încărcarea rolului Curții Constituționale în privința unor chestiuni de drept constituțional anterior tranșate în jurisprudența Curții;

– art. III – introdus la Senat, a fost impus de necesitatea corelării prevederilor cuprinse în legea adoptată cu ansamblul legislației în vigoare în materie de salarizare.

Sintetizând analiza comparativă expusă mai sus, constatăm că în cadrul procesului legislativ desfășurat la Senat a fost operat un număr de 25 de modificări, completări sau abrogări, dintre care 16 cu semnificație deosebită în economia și filosofia legii. Toate aceste modificări, completări sau abrogări operate direct de Senat, fără a fi supuse dezbaterii Camerei Deputaților, deturnează, fiecare în parte, dar și împreună, în totalitatea lor, voința primei Camere sesizate, precum și scopul inițial și principal al propunerii legislative.

Or, ținând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ suprem al poporului român și de unicitatea sa ca autoritate legiuitoare a țării, Curtea a constatat, de pildă, prin Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937/22.11.2016, paragrafele 30 și 31, că Legea fundamentală nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră, fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut și de cealaltă Cameră. Art. 75 din Legea fundamentală a introdus, după revizuirea și republicarea acesteia în octombrie 2003, soluția obligativității sesizării, în anumite materii, ca primă Cameră, de reflecție, a Camerei Deputaților sau, după caz, a Senatului și, pe cale de consecință, reglementarea rolului de Cameră decizională, pentru anumite materii, a Senatului și, pentru alte materii, a Camerei Deputaților, tocmai pentru a nu exclude o Cameră sau alta din mecanismul legiferării.

De asemenea, dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracție de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului. Așa fiind, modificările și completările pe care Camera decizională le aduce proiectului de lege sau propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de inițiator și la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situația ca o singură Cameră, și anume Camera decizională, să legifereze în mod exclusiv, ceea ce contravine principiului bicameralismului (a se vedea în acest sens Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 30 aprilie 2008).

Totodată, alin. (4) și (5) ale art. 75 din Constituție prevăd modul de rezolvare a posibilelor «conflicte de competență» între prima Cameră sesizată și Camera decizională, dar nu există un text în Constituție care să permită Camerei decizionale să se îndepărteze de la «limitele sesizării» date de soluția adoptată de către prima Cameră sesizată.

Constatând că „diferențele de conținut juridic dintre forma proiectului de lege adoptat de (…) primă Cameră sesizată, și a legii adoptate de (…) Cameră decizională, sunt de natură să încalce principiul bicameralismului, în sensul că forma finală a legii, în redactarea adoptată de Camera decizională, se îndepărtează în mod substanțial de forma adoptată de Camera de reflecție”, Curtea a constatat că aceasta „echivalează practic cu excluderea acesteia din urmă de la procesul de legiferare. Or, legea trebuie să fie rezultanta manifestării de voință concordante a ambelor Camere ale Parlamentului.”(Decizia nr. 1.575/7.12.2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 908/21.12.2011).

Este adevărat, așa cum a reținut Curtea prin Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 711 din 20 octombrie 2008, că, în dezbaterea unei inițiative legislative, Camerele au un drept propriu de decizie asupra acesteia, dar principiul bicameralismului nu poate fi respectat decât atât timp cât ambele Camere ale Parlamentului au dezbătut și s-au exprimat cu privire la același conținut și la aceeași formă ale inițiativei legislative.

Efectuând un examen comparativ asemănător celui de față, Curtea, prin Decizia nr. 624/2016, mai sus indicată, a observat că, pe de o parte, prima Cameră sesizată – Camera Deputaților- a adus completări legii inițiate de Guvern în 4 puncte, modificând 6 articole ale Legii educației naționale nr. 1/2011. Pe de altă parte, Camera decizională – Senatul – a adus completări legii inițiate de Guvern în 23 de puncte, modificând 8 articole ale Legii educației naționale nr. 1/2011. Curtea a constatat, astfel, că legea, în redactarea pe care a adoptat-o Senatul, se îndepărtează în mod substanțial atât de textul adoptat în Camera Deputaților, cât și de obiectivele urmărite de inițiativa legislativă. Prin modificările aduse, Senatul a reglementat cu privire la 5 articole din Legea nr. 1/2011, care nu au fost niciodată, în nicio formă, puse în dezbaterea Camerei Deputaților, ca prima Cameră sesizată.

Observând că aceste modificări sunt semnificative, de substanță, vizând principalele competențe ale organismelor implicate în procedurile de acordare a titlurilor științifice de doctor, Curtea a constatat că Senatul nu a respectat procedura constituțională și regulamentară de adoptare a Legii pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 4/2016 privind modificarea și completarea Legii educației naționale nr. 1/2011, fapt ce determină neconstituționalitatea acesteia, în integralitatea sa, prin raportare la dispozițiile art. 61 alin. (2) din Legea fundamentală (paragrafele 36-40).

Pornind de la premisa că legea este, cu aportul specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament, Curtea a statuat că autoritatea legiuitoare trebuie să respecte principiile constituționale în virtutea cărora o lege nu poate fi adoptată de către o singură Cameră. Or, din examinarea dispozițiilor deduse controlului de constituționalitate, Curtea a constatat că majoritatea soluțiilor adoptate de Senat nu a făcut obiectul inițiativei legislative și nu a fost dezbătută în Camera Deputaților. Cu alte cuvinte, Senatul, adoptând Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 4/2016privind modificarea și completarea Legii educației naționale nr. 1/2011, a sustras dezbaterii și adoptării primei Camere sesizate modificări care vizau aspecte esențiale în structura și filosofia legii. Contrar art. 61 din Constituție (Decizia nr. 624/2016).

Considerăm că și în cazul prezentei obiecții de neconstituționalitate trebuie aplicat același raționament, mutatis mutandis, din moment ce, din analiza comparativă dintre forma inițială a legii, forma legii adoptate de prima Cameră și cea adoptată de Senat (trimisă la promulgare), se constată următoarele diferențe:

În forma sa inițială, propunerea legislativă viza abrogarea, modificarea sau completarea unui număr de 12 articole din Legea nr. 317/2004, precum și modificarea cap. VII din lege, în sensul reglementării înființării și organizării Consiliului Național de Integritate a Judecătorilor și Procurorilor și Inspecției Judiciare și statutul inspectorilor judiciari.

În procesul legislativ desfășurat la Camera Deputaților a fost introdus un număr de 159 de amendamente (admise în raportul comisiei), față de forma inițiatorului.

În raport de forma legii adoptate de Senat, asupra Legii nr. 317/2004 s-au efectuat, în total, 152 de intervenții, reprezentând 102 modificări, 35 completări (texte noi) și 15 abrogări.

La Senat a fost propus, sub formă de amendamente, și admis un total de 25 de intervenții asupra legii în forma adoptată de Camera Deputaților, 16dintre acestea reprezentând modificări de substanță, care prezintă deosebiri majore de conținut juridic față de forma adoptată de Camera Deputaților,cum ar fi: transferul unor atribuții ale Plenului CSM către secțiile sale, modificările aduse statutului membrilor CSM șl celor ai Inspecției Judiciare, unele modificări ale procedurii vizând fie exercitarea unor căi de atac, fie acțiunea disciplinară. Toate aceste modificări/completări reprezintă elemente esențiale ale Legii privind Consiliul Superior al Magistraturii, de natură а-i reconfigure filosofia, scopul și obiectivele. Modificările aduse asupra modului de organizare și funcționare a CSM nu pot avea o reală legitimitate, de vreme ce nu au constituit și obiectul de dezbatere a primei Camere sesizate – Camera Deputaților.

Așadar, ca și în cazul Deciziei nr. 624/2016, mai mult de jumătate dintre intervențiile de la Senat reprezintă soluții juridice noi, ce au fost sustrase dezbaterii Camerei Deputaților și care relevă aspecte importante asupra scopului inițial al legii și filosofiei sale, în ansamblu. Astfel, sunt îndeplinite, atât sub aspect calitativ, cât și cantitativ, cele două condiții cumulative, constând în existența unor deosebiri majore de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului, pe de o parte, și existența unei configurații semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului, pe de altă parte.

Așa cum a reținut Curtea în jurisprudența sa, principiul bicameralismului presupune conlucrarea celor două Camere și aportul specific al fiecăreia dintre acestea la procesul de elaborare a actelor normative. Aceasta nu poate determina, însă, ignorarea, de către Camera decizională, a rolului fundamental de legiuitor, pe care deopotrivă îl are, în cadrul sistemului bicameral, și Camera de reflecție. Principiul bicameralismului nu poate fi interpretat decât cu loialitate față de litera și spiritul Constituției, în ansamblul său, ca Act fundamental al oricărui stat de drept. Curtea Constituțională, în virtutea rolului său de garant al respectării Constituției, a interpretat prevederile fundamentale ale art. 61 alin. (2) și ale art. 75 cu respectarea acestui principiu al loialității și a dezvoltat principiul bicameralismului, configurându-i, pe cale jurisprudențială, semnificația, limitele și criteriile constituționale de evaluare. Nu de puține ori, Curtea a constatat, în urma unei analize comparative riguroase, raportate la aceste condiții de rang constituțional, că autoritatea legiuitoare a eșuat în a le respecta. Deciziile Curții se impun cu aceeași forță nu numai Parlamentului, dar și Curții Constituționale înseși, aceasta fiind obligată a nu se abate de la propriile judecăți cu valoare de principiu.

Aplicând toate aceste considerente, raportat la prezenta cauză, constatăm că legea supusă controlului de constituționalitate a fost adoptată cu încălcarea principiului bicameralismului.

Având în vedere argumentele mai sus prezentate, care demonstrează temeinicia criticilor de neconstituționalitate extrinsecă formulate prin raportare la prevederile art. 61 alin. (2), art. 64 și ale art. 65 din Legea fundamentală, apreciem că obiecția de neconstituționalitate trebuia admisă, iar Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 317/2004 privind organizarea și funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii declarată ca fiind neconstituțională, în ansamblul său.

II. Criticile de neconstituționalitate intrinsecă

II.1. În dezacord cu soluția majoritară de respingere, ca neîntemeiată, a obiecției de neconstituționalitate privind dispozițiile art. I pct. 48 din legea supusă controlului. considerăm, așa cum susțin și autorii sesizării, că acest text contravine exigențelor de calitate a legii, impuse de principiul legalității consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție, pentru următoarele motive:

Art. I pct. 48, cu referire la introducerea art. 48¹, este criticat, în cuprinsul sesizării formulată de Înalta Curte de Casație și Justiție constituită în Secții Unite, prin aceea că nesocotește exigențele de calitate a normei juridice, impuse de art. 1 alin. (5) din Constituție, mai exact generează imprevizibilitatea și neclaritatea textului de lege, utilizând sintagmele cu o largă semnificație „cauze urgente” și „interes public deosebit”, fără a le explicita.

În primul rând, din analiza sistematică a actului normativ supus controlului se constată că la punctul anterior (47) al art. I din acesta, este dispusă abrogarea art. 48 din Legea nr. 317/2004. Articolul 48¹ este introdus, prin urmare, după art. 48 – articol abrogat prin art. I pct. 47 – această manieră de redactare făcând greu de înțeles logica legiuitorului de a introduce un nou text, numerotat diferit, în loc de a modifica, pur și simplu, conținutul actualului art. 48, în sensul celor cuprinse la art. 48¹ din legea criticată. Și sub acest aspect, considerăm că, în dezacord cu prevederile art. 1 alin. (5) din Constituție, nu au fost respectate exigențele normelor de tehnică legislativă.

Noul text introdus reglementează – cu privire la procedura cercetării disciplinare efectuate de Inspecția Judiciară – posibilitatea stabilirii unor termene mai scurte decât cele prevăzute la art. 45 și art. 46 (în configurația preconizată prin legea examinată), în condițiile în care numai termenele prevăzute la art. 45 – referitoare la etapa verificărilor prealabile cercetării disciplinare, sunt prevăzute sub sancțiunea decăderii.

Astfel, potrivit textului criticat, „(1) În cauzele urgente sau care prezintă un interes public deosebit, Secția pentru judecători sau Secția pentru procurori a CSM, după caz, poate stabili termene mai scurte decât cele prevăzute la art. 45 și art. 46. În aceste cauze, prelungirea poate fi acordată, la cererea inspectorului judiciar, de către Secția pentru judecători sau Secția pentru procurori a CSM, după caz.

(2) În situațiile prevăzute la alin. (1), inspectorul-șef, din oficiu, poate dispune reducerea termenelor prevăzute de lege.”

Art. 45, în forma modificată prin art. I pct. 37 din legea examinată, se referă la etapa verificărilor prealabile efectuate de inspectorii judiciari din cadrul Inspecției judiciare, termenul general prevăzut pentru finalizarea verificărilor fiind de cel mult 45 de zile de la data sesizării Inspecției judiciare, potrivit alin. (1). Inspectorul-șef poate dispune prelungirea termenului, cu cel mult 45 de zile, dacă există motive întemeiate care justifică această măsură.

Art. 46, în forma modificată prin art. I pct. 42, se referă la cercetarea disciplinară care se efectuează în termen de 60 de zile de la data dispunerii acesteia și care se poate prelungi cu cel mult 30 de zile, dacă există motive întemeiate care justifică această măsură. În acest caz, textul nu precizează cine poate dispune prelungirea termenului.

Constatăm, în urma lecturării acestor texte, încă o dată, o contradicție flagrantă cu art. 1 alin. (5) din Constituție, sub aspectul exigențelor de calitate a legii și a regulilor de redactare a normelor legislative.

Astfel, alin. (1) prima teză a art. 48¹ utilizează sintagmele cu un înțeles general, nedefinit, „cauze urgente sau care prezintă un interes public deosebit”, fără a reglementa anumite criterii aplicabile pentru determinarea urgenței sau a incidenței interesului public deosebit, lăsând loc arbitrariului în selecția acelor cazuri în care s-ar putea acorda termene mai scurte decât cele generale, prevăzute la art. 45 și art. 46. Prin urmare, persoana vizată de acțiunea disciplinară nu poate configura, sub aspect procedural, mai exact al termenelor aplicate, care va fi traseul și durata procedurilor inițiate de Inspecția judiciară.

Teza finală a alin. (1) al art. 48¹ este în flagrantă contradicție cu prima teză, chiar dacă se raportează la aceasta, prin utilizarea sintagmei „în aceste cauze”. Astfel, deși prima teză face referire la termene mai scurte decât cele stabilite, cu titlu de regulă, la art. 45 și 46, teza a doua vorbește de prelungirea acestora, și nu de scurtarea acestora, cum ar fi fost logic. Potrivit textului criticat, prelungirea poate fi acordată, la cererea inspectorului judiciar, de una dintre cele două secții, după caz. Or, posibilitatea de prelungire a acestor termene este deja reglementată la art. 45, fiind precizat că inspectorul-șef poate dispune prelungirea termenului (de cel mult 45 de zile), cu cel mult 45 de zile, dacă există motive întemeiate care justifică această măsură. Teza finală ar putea avea incidență, eventual, doar în privința procedurii reglementate la art. 46, din cuprinsul căruia lipsește dispoziția referitoare la persoana/organul competent să dispună prelungirea termenului.

Se pare că abia alin. (2) prevede ipoteza parțial corectă, respectiv cea a reducerii termenelor, care poate fi dispusă, din oficiu, de către inspectorul-șef. Dar, confuzia este în continuare menținută, deoarece alin. (2) face trimitere la întregul alin. (1), deci inclusiv la teza finală, în care se reglementează procedura prelungirii termenelor, de către una dintre Secții, la cererea inspectorului-judiciar.

Dacă ar fi să găsim textului mai sus citat un minim sens logic, am putea înțelege că termenele prevăzute la art. 45 și art. 46 pot suferi atât reduceri, cât și prelungiri, în cauze urgente sau care prezintă un interes deosebit. Însă acest demers este întrerupt de lipsa unei coerențe juridice și logice, deoarece, pe de o parte, procedura de acordare a prelungirii este reglementată distinct, la art. 45 și art. 46 (în acest ultim caz, referitor la cercetarea prealabilă disciplinară, textul nu reglementează cine poate dispune prelungirea, ci doar termenul maxim pentru care se poate dispune prelungirea), iar, pe de altă parte, art. 48¹ cuprinde două soluții diferite în privința persoanei competente sau organului competent să dispună reducerea termenelor: secția pentru procurori sau secția pentru judecători, după caz, la cererea inspectorului judiciar – la alin. (1) prima teză, și, respectiv, inspectorul-șef, din oficiu – la alin. (2).

Având în vedere că semnificația sintagmelor „cauze urgente sau care prezintă un interes public deosebit” nu este definită, este greu de înțeles cum în aceste cauze se justifică solicitarea prelungirii unor termene și este cel puțin discutabilă reglementarea unor proceduri asimetrice referitoare la prelungirea, respectiv la reducerea termenelor specifice acțiunii disciplinare. Totodată, observăm că, dacă în cazul termenelor reglementate la art. 45 și 46, prelungirea acestora se dispune numai în cazuri temeinic justificate, în ipoteza reglementată de art. 48¹ nu există niciun fel de obligație a celui ce solicită reducerea termenelor de a demonstra urgența cauzei sau a interesului public deosebit, din moment ce nu există criterii de determinare.

În concluzie, considerăm că textul, în integralitatea lui, este lipsit de logica juridică a unei reglementări coerente, previzibile, care să ofere destinatarului său soluții clare de urmat, fiind contrar art. 1 alin. (5) din Constituție. Așa fiind, obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 48 din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 317/2004 privind organizarea și funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii trebuia admisă.

II.2 În privința obiecției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 34 din legea examinată, respinsă, ca inadmisibilă, prin votul majoritar al Curții, considerăm că aceasta trebuia analizată pe fond și admisă, pentru următoarele considerente:

În opinia majoritară s-a susținut că motivul respingerii ca inadmisibilă a obiecției de neconstituționalitate a prevederilor art. I pct. 34 din legea examinată constă în faptul că „autorii sesizării nu au formulat o minimă argumentare din care să rezulte în ce constă pretinsul conflict dintre aceste norme legale și cele constituționale”, motiv pentru care Curtea nu poate efectua un examen de constituționalitate a acestor prevederi, întrucât, în caz contrar, ar încălca prevederile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale (a se vedea paragraful 145 din prezenta decizie).

Cu toate acestea, în Dosarul nr. 2.955A/2017 (la care s-a conexat Dosarul nr. 2.964A/2017) și în care s-a pronunțat Decizia nr. 45 din 30.01.2018 – nepublicată încă în Monitorul Oficial al României, decizie referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii pentru modificarea și completarea Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor -, deși instanța de contencios constituțional a fost confruntată cu o situație similară [Grupul parlamentar al Partidului Național Liberal a criticat dispozițiile art. I pct. 44, pct. 87 și pct. 88 din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 303/2004, în motivare susținând doar că aceste prevederi au fost adoptate contrar considerentelor Deciziei Curții Constituționale nr. 375 din 6.07.2005 cu referire expresă numai la „nesocotirea competențelor Președintelui României în privința numirii în funcție a judecătorilor și procurorilor, conform art. 94 lit. с) din Constituția României”], Curtea nu a respins obiecția de neconstituționalitate ca inadmisibilă, ci a efectuat controlul de constituționalitate:

– sub aspectul competențelor Președintelui României în ce privește numirea președintelui, a vicepreședinților și a președinților de secții de la Înalta Curte de Casație și Justiție;

– sub aspectul dreptului Președintelui României de a refuza motivat numirea președintelui, a vicepreședinților și a președinților de secții de la Înalta Curte de Casație și Justiție, precum și de a refuza motivat numirea în funcțiile de conducere de rang înalt de la nivelul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Direcției Naționale Anticorupție și Direcției pentru Investigarea Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism, deși toate aceste aspecte nu au fost criticate punctual de titularul dreptului de sezină (a se vedea paragrafele 160-165 din Decizia Curții Constituționale nr. 45 din 30.01.2018).

Revenind la prezenta cauză, art. I pct. 34 din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 317/2004 privind organizarea și funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii este criticat, în sesizarea formulată de cei 52 de deputați aparținând Grupului parlamentar al Partidului Național Liberal din perspectiva încălcării normelor constituționale ale art. 134 alin. (1).

Textele de lege avute în vedere de autorii sesizării sunt cele ale art. 40 alin. (1) lit. b) și d) și, respectiv, ale art. 40 alin. (2) lit. a) și d), astfel cum au fost modificate prin art. I pct. 34 din legea examinată.

Aceste dispoziții prevăd următoarele:

„Art. 40. – (1) Secția pentru judecători a CSM are următoarele atribuții referitoare ia cariera judecătorilor: (…)

b) propune Președintelui României numirea în funcție și revocarea din funcție a președintelui și vicepreședinților ÎCCJ;

(…)

d) propune Președintelui României numirea în funcție și eliberarea din funcție a judecătorilor. (…)

(2) Secția pentru procurori a CSM are următoarele atribuții referitoare ia cariera procurorilor:

a) la propunerea ministrului justiției, înaintează Președintelui României propunerea pentru numirea procurorului general al PÎCCJ, prim-adjunctului și adjunctului acestuia, procurorului șef al DNA, adjuncții acestuia, procurorului șef al DIICOT și adjuncții acestora; (…)

d) propune Președintelui României numirea în funcție și eliberarea din funcție a procurorilor;”.

În examinarea criticilor ce vizează art. I pct. 34 din legea supusă controlului vom analiza următoarele trei aspecte:

a) atribuția secției pentru judecători, respectiv a secției pentru procurori de a propune numirea și eliberarea din funcție a judecătorilor, respectiv a procurorilor, astfel cum prevăd art. 40 alin. (1) lit. d) și alin. (2) lit. d) din lege;

b) atribuția secției pentru judecători a CSM de a propune Președintelui României numirea în funcție și revocarea din funcție a președintelui și vicepreședinților ÎCCJ, cu excepția președinților de secții ai ÎCCJ, pe care îi numește și îi revocă direct, astfel cum prevede art. 40 alin. (1) lit. b) și c);

c) modalitatea de numire și revocare a procurorilor de grad înalt – soluții legislative prevăzute de art. 40 alin. (2) lit. a) și b).

a) În privința numirii și a eliberării din funcție a judecătorilor și a procurorilor, Constituția României consacră o prevedere expresă – art. 134 alin. (1) -, potrivit căreia „Consiliul Superior al Magistraturii propune Președintelui României numirea în funcție a judecătorilor și a procurorilor, cu excepția celor stagiari, în condițiile legii”.

În ce privește numirea judecătorilor, Constituția, la capitolul VI Autoritatea judecătorească, secțiunea 1 Instanțele judecătorești, art. 125 – Statutul judecătorilor prevede, la alin. (1), că „Judecătorii numiți de Președintele României sunt inamovibili, în condițiile legii”, iar la alin. (2) statuează următoarele „Propunerile de numire, precum și promovarea, transferarea și sancționarea judecătorilor sunt de competența Consiliului Superior al Magistraturii, în condițiile legii sale organice.”

În privința numirii procurorilor, același capitol VI din Constituție, secțiunea 2 Ministerul Public (art. 131 și art. 132), nu conține dispoziții exprese similare cu cele referitoare la judecători, sub aspectul numirii în funcție de către Președintele României. În această privință, singura normă de rang constituțional este cea cuprinsă la art. 134 alin. (1), mal sus redată.

În prezent, Legea nr. 317/2004 prevede, la art. 35 lit. a), următoarele: „Plenul Consiliului Superior al Magistraturii are următoarele atribuții referitoare la cariera judecătorilor și procurorilor: a) propune Președintelui României numirea în funcție și eliberarea din funcție a judecătorilor și a procurorilor, cu excepția celor stagiari.”

Așadar, în prezent, propunerea de numire în funcție și eliberare din funcție a judecătorilor și procurorilor aparține Plenului CSM, iar, potrivit dispozițiilor art. 40 alin. (1) lit. d) și alin. (2) lit. d), astfel cum au fost modificate prin art. I pct. 34 din legea examinată, această atribuție a fost transferată în competența secțiilor CSM, astfel încât Secția pentru judecători este cea care propune Președintelui României numirea și eliberarea din funcție a judecătorilor, iar Secția pentru procurori este cea care propune Președintelui României numirea și eliberarea din funcție a procurorilor.

Semnalăm, în acest context, și observațiile Consiliului Legislativ cuprinse în avizul referitor la propunerea legislativă pentru modificarea și completarea Legii nr. 317/2004, prin care apreciază că „ar fi de analizat dacă soluția legislativă privind prevederea – ca atribuție a secțiilor CSM – a efectuării propunerilor de numire în funcție a judecătorilor, respectiv a procurorilor, este în acord cu dispozițiile art. 134 din Constituție. Precizăm că Legea fundamentală prevede în mod expres doar pentru atribuția referitoare la îndeplinirea rolului de instanță de judecată în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor și a procurorilor că realizarea acesteia se face de către Consiliu prin secțiile sale – art. 134 alin. (2) din Constituție. O astfel de precizare lipsește însă din cuprinsul art. 134 alin. (1) din Constituție, care stabilește atribuția CSM de a efectua propunerile de numire în funcție a judecătorilor și a procurorilor, fiind de analizat dacă stabilirea prin lege a respectivei atribuții a Consiliului prin secțiile sale este în concordanță cu dispozițiile constituționale menționate.”

Revenind la criticile de neconstituționalitate formulate în cauză, considerăm că această soluție legislativă contravine prevederilor constituționale ale art. 134 alin. (1), mai sus redate, precum și – exclusiv în privința judecătorilor – celor ale art. 125 alin. (2).

Această atribuție nu poate aparține secțiilor CSM, deoarece cele două texte din Legea fundamentală stabilesc, în ambele situații, competența CSM de a propune Președintelui statului numirea în funcție și eliberarea din funcție a judecătorilor și procurorilor, legiuitorul constituant referindu-se la Consiliu ca organ unic, indivizibil, reprezentativ al celor două ramuri ale magistraturii. Dacă s-ar fi dorit o asemenea departajare, operată de legea examinată, atunci cele două texte fundamentale ar fi precizat expres această separare, așa cum a făcut-o constituantul în cuprinsul art. 134 alin. (2), referindu-se la rolul exercitat de CSM, prin secțiile sale, de instanță de judecată în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor și procurorilor.

Analizând sistematic prevederile Constituției, la care ne-am referit anterior, constatăm că aceasta, în spiritul respectării, în special, a principiului separației și echilibrului puterilor statului și al colaborării loiale între instituțiile acestuia, dar și a tuturor celorlalte norme și principii statornicite în corpul Actului fundamental, stabilește raporturi între Președintele statului (ca exponent al puterii executive bicefale) și CSM (ca parte a autorității judecătorești și garant al independentei justiției), și nu cu secțiile CSM. Constituția prevede, la art. 133 alin. (6), faptul că Președintele României prezidează lucrările CSM la care participă. Prin Decizia CCR nr. 148/2003 privind constituționalitatea propunerii legislative de revizuire a Constituției României, Curtea a observat că acest text [s.n. art. 133 alin. (6) din Constituție] „concură la ridicarea Consiliului Superior al Magistraturii la rangul unei instituții apte să asigure independența justiției”. Această atribuție a Președintelui României de a prezida lucrările Consiliului Superior al Magistraturii a fost apreciată de Curte ca fiind „o consecință firească a faptului că Președintele României este cel care, în temeiul art. 124 (s.n. – devenit art. 125), numește judecătorii și procurorii, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, cu excepția celor stagiari [art. 133 alin. (1), devenit art. 134 alin. (1) – s.n.]”.

Observăm că un drept similar al Președintelui este consacrat în Constituție numai în ceea ce privește participarea sa la ședințele Guvernului în care se dezbat probleme de interes național privind politica externă, apărarea țării, asigurarea ordinii publice și, la cererea prim-ministrului, în alte situații – art. 87. Dreptul său constituțional astfel consacrat în privința activității Guvernului și a CSM urmărește realizarea efectivă a rolului conferit de art. 80 Președintelui, de a veghea la respectarea Constituției și la buna funcționare a autorităților publice, scop în care acesta exercită funcția de mediere între puterile statului, precum și între stat și societate.

Prin urmare, raporturile pe care Constituția le stabilește sunt între CSM și Președintele statului, și nu între secțiile CSM și acesta, având în vedere că doar Consiliul, ca entitate unitară, reprezintă garantul independenței justiției, și nu Consiliul, prin secțiile sale.

Acest tip de raport juridic între Președintele statului și CSM constituie o perfectă punere în practica legislativă a principiului constituțional al „separației și echilibrului puterilor” pe care îl menționează art. 1 alin. (4) din Legea fundamentală. În dorința de a da substanță ideii de echilibru între autoritatea judecătorească și puterea executivă, Constituția României a prevăzut o serie de prerogative, limitate, pe care Președintele României sau ministrul justiției, ca exponenți ai puterii executive, le au în raport cu CSM, ca organ aparținând autorității judecătorești. Textele cuprinse la art. 125, art. 132 alin. (1) și la art. 134 alin. (1) din Constituție reflectă această idee, iar faptul că acestea fac trimitere la „condițiile legii” nu poate avea semnificația nerespectării lor de către legiuitorul organic, în sensul eludării rolului fundamental al CSM, al Președintelui statului și a raporturilor constituționale în care aceștia se află.

Interpretarea sistematică a acestor norme nu duce decât la această concluzie, iar, în materia dreptului constituțional, regula interpretării prin analogie nu poate fi primită, normele fundamentale fiind imperative și de strictă interpretare.

Această concepție a constituantului este perfect reflectată, în prezent, în Legea nr. 317/2004, potrivit căreia Plenul CSM are atribuții structurate pe 3 tipuri de activități, privind:

– cariera judecătorilor și procurorilor – art. 35;

– admiterea în magistratură, evaluarea, formarea și examenele judecătorilor și procurorilor – art. 36;

– organizarea și funcționarea instanțelor și a parchetelor – art. 37.

Problemele emblematice pentru întreaga categorie profesională a magistraților sau pentru întreaga activitate de înfăptuire a justiției, specifică autorității judecătorești, în ansamblul său, trebuie să fie abordate și soluționate într-un mod unitar, de către Plenul CSM, și nu disparat, de către fiecare Secție.

Comisia de la Veneția subliniază, în opinia sa referitoare la proiectul privind Inițiativa legislativă din 23 mai 2012 privind revizuirea Constituției României,aceeași idee, și anume că transferul unor atribuții ale Plenului CSM către una sau alta dintre Secțiile CSM are drept consecință slăbirea rolului constituțional al CSM ca entitate unică, reprezentativă a ambelor categorii de magistrați.

Este de amintit că președintele Curții de Casație din Franța s-a pronunțat, recent (iunie 2017), în favoarea unității magistraturii în cadrul aceluiași Consiliu⁵.

Cu alte cuvinte, formularea unor propuneri în mod distinct, respectiv de numire a judecătorilor de către Secția pentru judecători și de numire a procurorilor de către Secția pentru procurori – propuneri ce vizează direct cariera magistraților – afectează rolul unificator al CSM, ca reprezentant al autorității judecătorești (din care fac parte, în egală măsură, instanțele judecătorești și Ministerul Public). Totodată, o astfel de separare, pe Secții, în privința atribuției de a propune numirea judecătorilor și procurorilor vulnerabilizează rolul CSM de garant al independenței justiției, având în vedere că o hotărâre a Plenului CSM necesită o altă majoritate (mult mai solidă sub aspect numeric) decât o hotărâre a unei Secții, deci se bucură de o mai largă reprezentativitate în cadrul magistraților judecători și procurori (cu atât mai mult în condițiile actuale, în care Secția pentru judecători cuprinde 9 judecători, iar Secția pentru procurori cuprinde doar 5 procurori)⁶.

Pentru toate aceste argumente constatăm că prevederile art. 40 alin. (1) lit. d) și alin. (2) lit. d) din Legea nr. 317/2004, astfel cum sunt modificate prin art. I pct. 34 din legea examinată, contravin dispozițiilor art. 125 alin. (2) și art. 134 alin. (1) din Constituție.

b) Atribuția secției pentru judecători a CSM de a propune Președintelui României numirea în funcție și revocarea din funcție a președintelui și vicepreședinților ÎCCJ, cu excepția președinților de secții ai ÎCCJ, pe care îi numește și îi revocă direct, astfel cum prevede art. 40 alin. (1) lit. b) și c)

În prezent, Legea nr. 317/2004 prevede, la art. 40 lit. g), aceeași atribuție a secțiilor CSM de a propune Președintelui României numirea în funcție și revocarea din funcție a președintelui și vicepreședinților ÎCCJ, cu diferența că în această categorie sunt incluși și președinții de secții ai ÎCCJ. În privința acestora din urmă, legea examinată introduce, prin art. I pct. 34, o nouă soluție legislativă, în sensul că, potrivit art. 40 alin. (1) lit. с), secția pentru judecători a CSM numește și revocă președinții de secții ai ÎCCJ. Așadar, în noua optică a legiuitorului organic, atributul numirii și revocării din funcție a președinților de secții de la Înalta Curte de Casație și Justiție nu mai aparține Președintelui statului, ci este stabilit direct în competența Secției pentru judecători a CSM.

Considerăm că această soluție legislativă nu are nicio justificare, prin raportare la cea privind președintele și vicepreședinții ÎCCJ, în privința cărora legiuitorul organic a menținut aceeași soluție, a numirii lor de către Președintele statului, la propunerea secției pentru judecători. Aceleași rațiuni ce fundamentează soluția juridică amintită trebuie să subziste și în cazul președinților de secții ai ÎCCJ și avem în vedere, în primul rând, prevederile art. 94 lit. с), art. 125 alin. (2), art. 126 alin. (1) și (2) și ale art. 134 alin. (1) din Constituție.

Suportul constituțional al numirii și eliberării din funcție inclusiv a președinților de secții ai ÎCCJ rezidă în interpretarea sistematică a normelor mai sus amintite. Prerogativa constituțională a Președintelui statului de a numi în funcții publice – art. 94 lit. с) și atribuția sa de a numi în funcție judecătorii – art. 125 alin. (2) și dispozițiile art. 134 alin. (1) – trebuie coroborate cu statutul și rolul pe care Constituția îl consacră ÎCCJ în rândul instanțelor judecătorești. Astfel, potrivit art. 126 alin. (1) din Legea fundamentală, justiția se realizează prin ÎCCJ și prin celelalte instanțe judecătorești stabilite de lege, ÎCCJ fiind cea care, conform art. 126 alin. (2), are rolul fundamental de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești, potrivit competenței sale.

Dispozițiile art. 125 din Constituție fac referire la numirea judecătorilor, prevăzând o atribuție partajată între 2 actori – CSM, care face propunerile de numire, și Președintele statului, care îi numește pe judecători. Numirea în funcția de judecător de către Președinte are o semnificație anume, deoarece prin această numire judecătorul devine inamovibil. Inamovibilitatea înseamnă că, odată ce au fost numiți în funcție, judecătorii nu pot fi revocați, transferați sau suspendați decât în cazurile și condițiile prevăzute de lege. Actul numirii unui judecător prin decret al Președintelui nu este unul pur formal, ci unul de substanță, neputându-se susține că această atribuție a Președintelui este de fapt o simplă formalitate. Numirea unui judecător, și cu atât mai mult a unui judecător în funcție de conducere la cea mai înaltă instanță din țară-ÎCCJ -, implică o responsabilitate juridică pentru Președintele României, astfel că această numire are deplin suport constituțional. Mai mult, Președintele statului are, potrivit art. 94 lit. с) din Constituție, atribuția numirii în funcții publice. Dacă Președintele nu ar avea niciun drept în numirea judecătorilor și procurorilor, atribuțiile acestuia prevăzute de art. 94 lit. с), coroborat cu art. 125 alin. (1) și art. 134 alin. (1) din Constituție ar fi golite de conținut și semnificație.

Numirea și revocarea din funcțiile de conducere de la nivelul ÎCCJ, așa cum prevede, în prezent, Legea nr. 317/2004, reprezintă încă un element de concretizare în planul legii organice a principiului separației și echilibrului puterilor în stat. Astfel, responsabilitatea numirii și revocării din funcțiile de conducere de la instanța supremă aparține Președintelui statului, care garantează, în același timp, cu propria sa legitimitate dobândită în urma câștigării alegerilor pentru funcția de președinte al statului, asupra acelor judecători pe care, în urma propunerilor primite din partea secției pentru judecători a CSM, alege să îi numească pentru a exercita cele mai înalte funcții de conducere la cea mai înaltă instanță de judecată din țară sau să îi revoce din aceste funcții. Prin acest mecanism de numire și revocare din funcțiile de conducere la ÎCCJ se realizează colaborarea loială în spiritul Constituției între autoritățile statului, în speță între un exponent al puterii executive – Președintele României și un exponent al autorității judecătorești – ÎCCJ, fiind asigurat controlul reciproc și echilibrul între aceste autorități ale statului.

Apreciem că nu există niciun motiv pentru care președinții de secții ai ÎCCJ să fie excluși de la această procedură de numire și revocare din funcție. Această procedură trebuie să fie una unitară, principială, având în vedere rolul fundamental și unic pe care îl are ÎCCJ și care diferențiază instanța supremă de celelalte instanțele judecătorești. Dimpotrivă, considerăm că atribuirea competenței de numire și revocare din funcție a acestora, exclusiv și în mod direct Secției pentru judecători a CSM, afectează statutul judecătorilor, prin posibilitatea influențării carierei acestora în mod arbitrar. În lipsa oricărui factor extern, de natură să mențină un echilibru al diverselor interese ce pot apărea în privința funcțiilor de conducere de la nivelul ÎCCJ, sunt create premisele instabilității funcției și a intervenționismului, ce nu pot avea decât consecințe negative asupra bunei funcționări a instanței supreme și a sistemului judiciar, în general.

Așa fiind, apreciem că dispozițiile art. 40 alin. (1) lit. b), coroborate cu cele ale art. 40 alin. (1) lit. с), astfel cum sunt configurate prin art. I pct. 34 din legea examinată, contravin prevederilor art. 94 lit. с), art. 125 alin. (2), art. 126 alin. (1) și (2) și ale art. 134 alin. (1) din Constituție.

c) modalitatea de numire și revocare a procurorilor de grad înalt – soluții legislative prevăzute de art. 40 alin. (2) lit. a) și b).

Potrivit art. 40 alin. (2) lit. a) și b), Secția pentru procurori a CSM:

a) la propunerea ministrului justiției, înaintează Președintelui României propunerea pentru numirea procurorului general al PÎCCJ, prim-adjunctului și adjunctului acestuia, procurorului șef al DNA, adjuncții acestuia, procurorului șef al DIICOT și adjuncții acestora;

b) avizează propunerea ministrului justiției de numire și revocare a procurorului general al PÎCCJ, a procurorului șef al DNA, a adjuncților acestora, a procurorului șef al DIICOT și a adjuncților acestuia.

În prezent, procedura de numire și revocare a procurorilor de grad înalt este reglementată de Legea nr. 317/2004 privind CSM și de Legea nr. 303/2004privind statutul judecătorilor și procurorilor, astfel:

Art. 40 lit. h) din Legea nr. 317/2004: „Secțiile CSM au următoarele atribuții referitoare la cariera judecătorilor și procurorilor: h) avizează propunerea ministrului justiției de numire și revocare a procurorului general ai PÎCCJ, a procurorului șef al DNA, a adjuncților acestora, a procurorilor șefi de secție din aceste parchete, precum și a procurorului șef al DIICOT și a adjunctului acestuia.”

Art. 54 alin. (1) din Legea nr. 303/2004: „Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prim-adjunctui și adjunctul acestuia, procurorul general al Parchetului Național Anticorupție, adjuncții acestuia, procurorii șefi de secție ai acestor parchete, precum și procurorul șef al Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism și adjuncții acestora sunt numiți de Președintele României, la propunerea ministrului justiției, cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii, dintre procurorii care au o vechime minimă de 10 ani în funcția de judecător sau procuror, pe o perioadă de 3 ani, cu posibilitatea reînvestirii o singură dată.”

Menționăm că, prin Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, prevederile art. 54 alin. (1), mai sus citate (referitoare la numirea procurorilor de rang înalt), sunt menținute în vigoare, cu singura corecție privind titulatura funcției de procuror-șef al DNA (în loc de procurorul general al PNA) și cu menționarea Secției pentru procurori ca organ de avizare a propunerii. Decizia Curții Constituționale nr. 45 din 30 ianuarie 2018, pronunțată în cadrul controlului anterior promulgării, având ca obiect legea mai sus indicată, nu vizează modificările menționate.

Revenind la soluția legislativă prevăzută de legea ce constituie obiectul controlului de constituționalitate în prezenta cauză constatăm că, urmare a modificărilor introduse la art. I pct. 34, procedura de numire a procurorilor de grad înalt va fi, conform art. 40 alin. (2) lit. a), următoarea: Secția pentru procurori, „la propunerea ministrului justiției, înaintează Președintelui României propunerea pentru numirea procurorului generai al PÎCCJ, prim-adjunctului și adjunctului acestuia, procurorului șef al DNA, adjuncții acestuia, procurorului șef al DIICOT și adjuncții acestora”.

Semnalăm faptul că, din redactarea acestui text, nu rezultă clar care este rolul Secției pentru procurori și nici cine face propunerea de numire. Astfel, Secția pentru procurori nu face decât să înainteze Președintelui României propunerea pentru numirea în funcțiile enumerate, sintagma de la începutul textului „la propunerea ministrului justiției” fiind susceptibilă de dublă semnificație: fie că propunerea de numire aparține ministrului justiției, fie că acesta propune Secției pentru procurori ca aceasta să înainteze propunerea (nu se știe a cui) Președintelui României. Sub oricare dintre aceste două interpretări, rolul Secției pentru procurori este unul pur formal, de transmițător al unei liste cu propuneri.

Prin urmare, textul, astfel redactat, este confuz și nu are un înțeles de sine stătător, deoarece face referire la înaintarea unei propuneri de numire fără a arăta, mai întâi, cine este abilitat să o facă și cine are competența de a o aviza. Cu alte cuvine, nu reglementează, așa cum era firesc, la litera a), atribuția principală a avizării propunerii, ci stabilește atribuția subsecventă avizării, respectiv înaintarea propunerii.

Abia la art. 40 alin. (2) lit. b) este prevăzută atribuția principală a Secției pentru procurori de a aviza propunerea ministrului justiției cu privire la numirea și revocarea procurorului general al PÎCCJ, a procurorului șef al DNA, a adjuncților acestora, a procurorului șef al DIICOT și a adjuncților acestuia.

Diferența pe care o observăm constă în aceea că lit. b) prevede, în plus față de lit. a), și propunerea de revocare din funcție, nu doar pe cea de numire, la care se reduce procedura reglementată la lit. a).

Potrivit art. 40 alin. (2) lit. с), procurorii șefi de secții ai PÎCCJ, DNA și DIICOT sunt numiți și revocați de Secția pentru procurori.

Examinând, în ansamblu, procedura de numire în funcție și revocare din funcție a procurorilor de rang înalt, constatăm următoarele:

• Art. 40 alin. (2) lit. a) reglementează, practic, doar traseul listei cu propuneri ce vizează numirile în funcții de conducere, nu și revocările cu privire la aceste funcții, fără a preciza cine este în drept a face aceste propuneri;

• Funcțiile enumerate în cuprinsul lit. a), cu referire la propunerea de numire, sunt cele de „procuror general al PÎCCJ, prim-adjunctui și adjunctul acestuia, procurorul șef al DNA, adjuncții acestuia, procurorul șef ai DIICOT și adjuncții acestora.” (Precizăm că, în mod corect, trebuia utilizată sintagma „adjuncții acestuia”, și nu „adjuncții acestora”, cu referire la funcția de procuror șef al DIICOT, deoarece în aceeași teză sunt deja menționate funcțiile de adjunct aferente celorlalte funcții de conducere de la celelalte instituții: PÎCCJ, DNA).

• Art. 40 alin. (2) lit. b) completează această procedură, prevăzând că Secția pentru procurori avizează propunerea ministrului justiției de numire și revocare:

• Funcțiile enumerate la lit. b), cu referire la propunerea de numire și revocare, sunt cele de procuror general al PÎCCJ, procuror șef al DNA, adjuncții acestora, procurorul șef al DIICOT și adjuncții acestuia.

Cele două texte – art. 40 alin. (2) lit. a) și b) – configurează, prin coroborare, procedura de numire și revocare din funcție a procurorilor de rang înalt, însă din modul de redactare rezultă cu evidență următoarele disfuncționalități:

– În primul rând, observăm că din cuprinsul art. 40 lit. а) lipsește ipoteza revocării, aceasta având ca rezultat faptul că nu se cunoaște cine dispune revocarea procurorului general al PÎCCJ, a prim-adjunctului șl adjunctului acestuia, a procurorului șef al DNA, a adjuncților acestora, a procurorului șef al DIICOT și a adjuncților acestuia. Lista pe care o înaintează Secția pentru procurori Președintelui României cuprinde doar propunerile ministrului justiției de numire în aceste funcții.

– În al doilea rând, în privința prim-adjunctului procurorului general al PÎCCJ, constatăm că acesta nu figurează în cuprinsul lit. b), astfel încât nu se cunoaște cine propune revocarea sa și nici cine avizează propunerea de revocare a sa.

Coroborând lit. a) și b) ale alin. (2) al art. 40 rezultă că ministrul justiției face lista cu propunerile de numire și revocare cu privire la aceste funcții, dar cu excepția funcției de prim- adjunct al procurorului general al PÎCCJ, Secția pentru procurori a CSM avizează aceste propuneri și, numai dacă ministrul justiției propune, Secția pentru procurori înaintează lista cu propunerile – dar doar pentru numire în funcție – Președintelui României.

Prin urmare, constatăm că este imposibil de făcut o coroborare între cele două texte – lit. a) și b) ale alin. (2) al art. 40 – care să ducă la o concluzie logico-juridică, câtă vreme, pe de o parte, acestea nu reglementează, în comun, procedurile de numire și revocare din funcție, lipsind ipoteza revocării la lit. a), iar, pe de altă parte, destinatarii acestor proceduri nu sunt aceiași, fiind omis prim-adjunctul procurorului general al PÎCCJ din ipoteza cuprinsă la lit. b).

Precizăm că art. 54 alin. (4) din Legea nr. 303/2004⁷ conține prevederi referitoare la procedura revocării în privința funcțiilor prevăzute la alin. (1) (respectiv Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prim-adjunctul și adjunctul acestuia, procurorul general al Parchetului Național Anticorupție, adjuncții acestuia, procurorii șefi de secție ai acestor parchete, precum și procurorul șef al Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism și adjuncții acestora), însă considerăm că cele două acte normative trebuie să fie corelate, legiuitorul având obligația ca, în procesul de elaborare a legislației, să armonizeze întreg fondul legislativ activ specific aceluiași domeniu de reglementare, în scopul evitării confuziilor și interpretărilor echivoce.

Pentru toate aspectele evidențiate arătăm că dispozițiile art. I pct. 34 din legea examinată nu corespund exigențelor de tehnică legislativă, având potențialul, datorită modalității de redactare, de a genera confuzii și interpretări diferite, ceea ce nu este în acord cu prevederile art. 1 alin. (5) din Constituție, potrivit cărora „În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie.” Prin prisma acestei reguli constituționale se desprinde interpretarea potrivit căreia activitatea de legiferare se realizează în limitele și în concordanță cu Legea fundamentală, dar aceasta trebuie să se facă în condiții de calitate a legislației. Pentru ca legea să fie respectată, aceasta trebuie să fie cunoscută și înțeleasă de subiecții de drept, iar pentru a fi înțeleasă trebuie să fie suficient de precisă și previzibilă, în scopul de a oferi securitate juridică destinatarilor săi (Decizia CCR nr. 319/2013). Principiul supremației Constituției, inserat în principiul mai larg al legalității, presupune existența unor norme de drept intern accesibile destinatarilor legii, precise și previzibile în aplicarea lor, astfel cum reiese și din jurisprudența constantă a CEDO (de exemplu, Hotărârea din 5 ianuarie 2000, pronunțată în Cauza Beyeler contra Italiei, Hotărârea din 8 iulie 2008, pronunțată în Cauza Fener Rum Patrikligi contra Turciei).

Or, normele din legea supusă controlului, mai sus analizate, prin modul eliptic și confuz de redactare, nu sunt apte să ofere destinatarilor săi o anumită garanție împotriva arbitrariului acelor persoane/autorități publice ce ar fi competente să dispună revocarea din funcțiile de procuror de rang înalt. Suficienta definire în cuprinsul actului normativ a instituțiilor de drept implicate, respectarea cu rigoare a normelor de tehnică legislativă și a raționamentelor logico-juridice reprezintă condiții primordiale pentru asigurarea aplicabilității fluente și eficiente a dreptului.

În concluzie, apreciem ca fiind întemeiate criticile de neconstituționalitate formulate cu privire la dispozițiile art. I pct. 34 din legea examinată, acestea fiind contrare art. 1 alin. (5), art. 94 lit. с), art. 125 alin. (1) și (2), art. 126 alin. (1) și (2), art. 133 alin. (1) și art. 134 alin. (1) din Constituție.

II.3 Potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, „Dezbaterea are loc în plenul Curții Constituționale, cu participarea judecătorilor Curții, pe baza sesizării, a documentelor și a punctelor de vedere primite, atât asupra prevederilor menționate în sesizare, cât și asupra celor de care, în mod necesar și evident, nu pot fi disociate. ”

Alte aspecte de neconstituționalitate, care nu se pot disocia de cele anterior constatate:

Prin art. I pct. 59 este modificat art. 55 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, sub aspectul unuia dintre motivele pentru care se poate dispune revocarea din funcția de membru ales al CSM. Motivul de revocare constând în cazul „neîndeplinirii sau îndeplinirii necorespunzătoare a atribuțiilor în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii” este înlocuit cu acela potrivit căruia „persoanei în cauză îi este retrasă încrederea de către majoritatea judecătorilor sau procurorilor, după caz, care funcționează efectiv la instanțele sau parchetele pe care aceasta le reprezintă.”

Prin Decizia nr. 196/2013, Curtea Constituțională a sancționat ambiguitatea textului ce definea cazul de revocare menționat mai sus. Constatăm că nici noua soluție a legiuitorului nu vine să îndepărteze acest viciu, existând în continuare riscul unor interpretări diferite a sintagmei de „retragere a încrederii” în condițiile în care aceasta implică exclusiv abordări subiective, personale, fiind un concept abstract. Mai mult decât atât, nu există reglementări care să stabilească, în mod simetric, pe ce criterii și în ce condiții a fost „acordată încrederea”, pentru ca aceasta să poată fi „retrasă”.

Constatăm, încă o dată, că legiuitorul a operat cu noțiuni eminamente din sfera activității politice, ce nu își găsesc corespondentul în planul organizării și funcționării sistemului judiciar.

Dincolo de aceasta, soluția legislativă concepută urmează, în continuare, regulile unui mandat imperativ. Or, reamintim că, în virtutea art. 133 și a art. 134 din Constituție, mandatul membrului CSM nu este unul imperativ, ci reprezentativ, aspect evidențiat și în jurisprudența Curții Constituționale. Curtea a statuat, în acest sens: „În baza mandatului reprezentativ, însă, membrul Consiliului Superior al Magistraturii este alesul și reprezentantul întregii categorii ale cărei interese sunt reprezentate de organul colegial din care acesta face parte și nu poate fi revocat decât în condițiile nerespectării atribuțiilor în cadrul acestuia, iar nu a mandatului încredințat de alegătorii săi. Cât privește posibilitatea revocării, Curtea constată că membrii aleși ai Consiliului Superior al Magistraturii își exercită atribuțiile constituționale în baza unui mandat reprezentativ, și nu a unui mandat imperativ, acesta din urmă fiind incompatibil cu rolul și atribuțiile conferite de art. 133 și 134 coroborate cu art. 124 și 125 din Constituție, dar și din perspectiva modalității în care se iau hotărârile, atât de către Plen, cât și de către secții în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii. (deciziile nr. 196/2013 și nr. 374/2016)

În plus, această reglementare este de natură să afecteze independența judecătorului, protejată de art. 126 alin. (2) din Constituție, care trebuie să rămână suveran al propriei convingeri și voințe, supus numai legii, în exercitarea atribuției sale constituționale de înfăptuire a justiției: „(…) în activitatea individuală, membrul Consiliului trebuie să se bucure de o reală libertate de gândire, expresie și acțiune, astfel încât să își exercite mandatul în mod eficient. Din această perspectivă, sintagma «neîndeplinirea sau îndeplinirea necorespunzătoare a atribuțiilor încredințate prin alegerea ca membru al Consiliului» este neclară, aceasta fiind de natură a expune membrul Consiliului unor eventuale presiuni, afectând independența, libertatea și siguranța în exercitarea drepturilor și a obligațiilor care îi revin potrivit Constituției și legilor” (Decizia nr. 196/2013).

Nu în ultimul rând, apreciem că modificarea competenței Plenului CSM, în sensul atribuirii competenței de revocare a unui membru ales al CSM Secției corespunzătoare a CSM, încalcă art. 133 alin. (1) din Constituție, în sensul știrbirii rolului CSM de garantat independenței justiției, rol exercitat în calitate de entitate unică, ce reunește și reprezintă, sub forma unui consiliu colegial, colectiv, atât magistrații judecători, cât și magistrații procurori.

Față de cele arătate la pct. II.3 subliniem că în cadrul analizei criticilor de neconstituționalitate privind încălcarea principiului bicameralismului (pct. I.2) am evidențiat o serie de dispoziții ale legii examinate care contravin art. 1 alin. (5) Constituție, privind principiului legalității, în componenta privind calitatea legii, prin aceea că fie generează confuzii, fiind neclare, lipsite de precizie și previzibilitate, fie generează paralelism legislativ. Aceste texte sunt următoarele: art. I pct. 43, art. I pct. 55, art. I pct. 57, art. I pct. 58, art. I pct. 59, art. I pct. 68, art. I pct. 71 și art. I pct. 84.

Pentru toate aceste motive considerăm că obiecția de neconstituționalitate referitoare la Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 317/2004privind organizarea și funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii se impunea a fi admisă, iar Curtea trebuia să constate neconstituționalitatea legii, în ansamblul său – prin raportare la criticile de neconstituționalitate extrinsecă privind încălcarea principiului autonomiei parlamentare și a principiului bicameralismului -, precum și neconstituționalitatea dispozițiilor art. I pct. 34, pct. 43, pct. 48, pct. 55, pct. 56, pct. 57, pct. 58, pct. 59, pct. 68, pct. 71 și pct. 84 din lege, în special.