DCC 777/2017. Dispoziţiile Legii privind achiziţionarea imobilului Ansamblul conacului Brătianu – Florica sunt neconstituţionale

1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind achiziţionarea imobilului Ansamblul conacului Brătianu – Florica („Vila Florica”), situat în localitatea Ştefăneşti, judeţul Argeş, de către Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale, obiecţie formulată de Preşedintele României.

2. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 11.382/9 noiembrie 2017 şi constituie obiectul Dosarului nr. 2.740A/2017.

3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate se arată că scopul legii deduse controlului de constituţionalitate nu vizează un interes general al societăţii, ci crearea premiselor încheierii unui contract cu titlu oneros între o entitate publică individualizată şi o entitate nedeterminată în vederea achiziţionării unui bun imobil individual determinat. De vreme ce domeniul de incidenţă este determinat concret, dată fiind reglementarea intuitu personae/bun privit ut singuli, legea criticată are caracter individual, fiind contrară art. 4 alin. (2), art. 16 alin. (1) şi (2) şi art. 61 alin. (1) din Constituţie. În acest sens este invocată jurisprudenţa Curţii Constituţionale, respectiv Decizia nr. 600 din 9 noiembrie 2006, Decizia nr. 970 din 31 octombrie 2007, Decizia nr. 494 din 21 noiembrie 2013 şi Decizia nr. 574 din 16 octombrie 2014.

4. Singura posibilitate de legiferare cu privire la un bun privit ut singuli este situaţia particulară a terenurilor ce fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, ce pot fi transferate din domeniul public al statului în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale prin legea organică de modificare a legii organice prin care terenul a fost declarat obiect exclusiv al proprietăţii publice [a se vedea Decizia nr. 406 din 15 iunie 2016]. Or, întrucât din datele cauzei nu rezultă că bunul imobil în discuţie s-ar afla în această ipoteză particulară, rezultă că operaţiunea juridică prevăzută de lege nu reprezintă un transfer al proprietăţii publice, ci o autorizare în vederea achiziţionării.

5. Instituirea, prin lege, în sarcina Ministerului Culturii şi Identităţii Naţionale a obligaţiei de a achiziţiona un bun imobil monument istoric este contrară principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat prevăzut de art. 1 alin. (4) din Constituţie.

6. Totodată, se arată că bunul imobil în discuţie este încadrat în Lista monumentelor istorice din judeţul Argeş, ca monument istoric clasa A, având codul AG-II-m-A-13805.01. Întrucât, art. 4 alin. (4) din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice prevede că monumentele istorice aflate în proprietatea persoanelor fizice sau juridice de drept privat pot fi vândute numai în condiţiile exercitării dreptului de preempţiune ale statului român, prin Ministerul Culturii şi Cultelor, pentru monumentele istorice clasate în grupa A, sau prin serviciile publice deconcentrate ale Ministerului Culturii şi Cultelor, pentru monumentele istorice clasate în grupa B, ori al unităţilor administrativ-teritoriale, după caz, potrivit acestei legi, sub sancţiunea nulităţii absolute a vânzării, se arată că dreptul de preempţiune, ca drept potestativ patrimonial, este incompatibil cu instituirea unei exclusivităţi prin stabilirea unei obligaţii sau a unui drept la achiziţionarea unui bun. Prin urmare, Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale nu numai că are pârghiile necesare în vederea achiziţionării bunului imobil menţionat, dar acesta este şi obligat să se pronunţe în cadrul procedurii stabilite prin Legea nr. 422/2001 dacă înţelege sau nu să se prevaleze de exercitarea dreptului de preempţiune.

7. Se mai arată că, potrivit art. 4 din Legea nr. 422/2001, rezultă şi necesitatea stabiliri formei de proprietate în care ar urma să intre bunul după achiziţionare. Or, legea nu precizează în mod explicit care va fi regimul juridic aplicabil bunului imobil în cauză. Se apreciază că o asemenea clarificare era imperios necesară, mai ales din perspectiva instituirii dreptului de administrare. Se încalcă, astfel, art. 1 alin. (5) din Constituţie.

8. Se mai susţine că, dacă art. 1 din legea supusă controlului de constituţionalitate este interpretat ca un drept exclusiv în favoarea Ministerului Culturii şi Identităţii Naţionale de a cumpăra bunul imobil respectiv, înseamnă că există obligaţia corelativă a vânzătorului de a vinde bunul în cauză ministerului, astfel că dreptul său de proprietate este restrâns în mod nejustificat. S-ar ajunge la situaţia în care acesta nu ar mai putea înstrăina bunul către un alt subiect de drept dacă nu se ajunge la încheierea unui contract translativ de proprietate între titularul dreptului de proprietate şi minister. În plus, în lipsa unui termen legal în cadrul căruia ministerul ar trebui să îşi exercite această exclusivitate, obligaţia vânzătorului apare ca fiind perpetuă.

9. Dacă norma este interpretată ca instituind o obligaţie în sarcina ministerului, s-ar crea pentru vânzător un avantaj nepermis, în sensul că va avea certitudinea unui cumpărător şi obţinerea unui preţ, pentru care nu mai este prevăzut expres obligativitatea expertizării în vederea stabilirii valorii bunului şi negocierea. Acest avantaj al proprietarului bunului imobil este discriminatoriu în raport cu alţi proprietari, ce intenţionează să înstrăineze monumentele istorice pe care le deţin, aceştia din urmă fiind în continuare obligaţi să parcurgă procedura preempţiunii, prevăzute de Legea nr. 422/2001.

10. Rezultă că reglementarea este confuză, fiind susceptibilă de abordări diametral opuse, aspect de neconceput în activitatea legislativă. Dintr-o primă perspectivă, aceasta poate conduce la o limitare a dreptului de proprietate prevăzut de art. 44 din Constituţie, iar, dintr-o altă perspectivă, legea apare ca având un vădit caracter discriminatoriu, contrar art. 4 alin. (2) şi art. 16 alin. (1) din Constituţie.

11. Prin urmare, se solicită admiterea obiecţiei de neconstituţionalitate şi constatarea neconstituţionalităţii legii criticate, în ansamblul său.

12. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele lor de vedere.

13. Preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, solicitând respingerea acesteia ca atare.

14. Se arată că Parlamentul are o poziţie preeminentă în sistemul autorităţilor publice, exercitând prerogative de cea mai mare însemnătate pentru activitatea de stat. Parlamentului îi este garantată plenitudinea de acţiune şi decizie în orice domeniu, în virtutea suveranităţii naţionale. Se apreciază că nu se poate pune problema unei încălcări ale prevederilor Constituţiei referitoare la claritate. Legea contestată nu prevede expres o dată pentru punerea în executare a prevederilor sale, ci doar creează cadrul legal pentru soluţionarea dificultăţilor de bună administrare a imobilului în cauză. Legea supusă controlului de constituţionalitate nu „dobândeşte un caracter individual”. Atât din titlul legii, cât şi din conţinutul acesteia, rezultă în mod incontestabil faptul că absolut toţi cetăţenii României vor beneficia de utilizarea monumentului cultural, Ansamblul conacului Brătianu – Florica (Vila Florica). Acest imobil intră în proprietatea tuturor, adică publică, neservind niciunei persoane fizice sau juridice. Rezultă, în mod clar, că jurisprudenţa Curţii Constituţionale invocată este irelevantă cazului dedus judecăţii, aceasta referindu-se la persoane fizice şi juridice determinate.

15. Tot din textul legii, cât şi din expunerea de motive a acesteia rezultă că obiectul său vizează un interes general al societăţii şi nu poate fi vorba de nicio pretinsă „convenţie care vizează interesul părţilor”. Imobilul în cauză intră în patrimoniul public al statului şi nu în cel privat, situaţie în care statul nu poate fi privit ca „o parte”, ci el apără interesul naţional care nu reclamă „drepturi cu caracter individual”.

16. Se consideră că legea criticată nu se constituie într-o ingerinţă în competenţele puterii executive, nu înlătură atributele dreptului de proprietate, inclusiv cel al dispoziţiei, şi nici nu goleşte dreptul de proprietate de conţinutul său. Dreptul de preempţiune nu se constituie într-o formă de restrângere a dreptului de dispoziţie al proprietarului asupra bunului, dreptul de proprietate fiind garantat constituţional, ci el se manifestă numai în situaţia în care proprietarul bunului se hotărăşte să vândă bunul şi se exercită numai în termenul legal, astfel stabilit, ca să nu obstrucţioneze vânzătorul proprietar în dreptul său de dispoziţie asupra bunului şi să înştiinţeze Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale, conform legislaţiei în vigoare. Este firesc ca orice stat să adopte reglementări prin care să protejeze bunurile din patrimoniul naţional sau cultural, mobile sau imobile, indiferent de forma de proprietate.

17. În sensul celor de mai sus este invocată jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în domeniul dreptului de proprietate şi al principiului egalităţii în drepturi. Totodată, sunt invocate prevederile Primului Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi ale libertăţilor fundamentale.

18. Preşedintele Senatului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al preşedintelui Camerei Deputaţilor, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

19. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate.

20. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie dispoziţiile Legii privind achiziţionarea imobilului Ansamblul conacului Brătianu – Florica („Vila Florica”), situat în localitatea Ştefăneşti, judeţul Argeş, de către Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale, care au următorul cuprins:

„Art. 1. – (1) Se achiziţionează Ansamblul conacului Brătianu-Florica («Vila Florica»), situat în localitatea Ştefăneşti, judeţul Argeş, în care funcţionează Centrul de Cultură «Brătianu», de către Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale, cu fonduri de la bugetul de stat.

(2) Ansamblul conacului Brătianu-Florica cuprinde suprafaţa construită desfăşurată, de 2.324 mp în regim de înălțime D + P+2, 91 mp de înălţime, P şi teren intravilan (parc dendrologic), în suprafaţă de 29.780 mp (din care construită 698 mp).

Art. 2. – Centrul de Cultură «Brătianu», înfiinţat prin Ordinul ministrului culturii nr. 518/1993, îşi continuă activitatea în imobilul «Vila Florica», fiind în autoritatea Consiliului Judeţean Argeş.

Art. 3. – Fondurile necesare achiziţiei, prevăzute la art. 1 alin. (1), se asigură din bugetul de stat.

Art. 4. – Se autorizează Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale să realizeze procedura de achiziţie, conform legislaţiei în vigoare”.

21. Textele constituţionale invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 1 alin. (4) şi (5) privind principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, respectiv principiul legalităţii şi al calităţii legii, art. 4 alin. (2) privind criteriile de nediscriminare, art. 16 alin. (1) şi (2) privind egalitatea în drepturi, art. 44 privind dreptul de proprietate privată şi art. 61 alin. (1) privind rolul Parlamentului.

(1) Admisibilitatea obiecţiei de neconstituţionalitate

22. Curtea constată că sesizarea formulată îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie atât sub aspectul obiectului său, fiind vorba de o lege adoptată şi nepromulgată, cât şi sub cel al titularului dreptului de sesizare, aceasta fiind formulată de Preşedintele României.

(2) Parcursul legislativ al legii analizate

23. Propunerea legislativă a fost iniţiată de 26 de deputaţi şi senatori, fiind înregistrată la Senat la data de 11 mai 2016. Aceasta a fost adoptată tacit de Senat în data de 22 decembrie 2016, iar de Camera Deputaţilor la data de 11 octombrie 2017 [voturi pentru = 250, contra = 0, abţineri = 0, nu au votat = 3]. La data de 21 octombrie 2017, legea a fost trimisă la Preşedintele României în vederea promulgării, iar, la data de 9 noiembrie 2017, Preşedintele României a sesizat Curtea Constituţională cu prezenta obiecţie de neconstituţionalitate.

(3) Analiza obiecţiei de neconstituţionalitate

(3.1.) Criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 1 alin. (4), art. 4 alin. (2), art. 16 alin. (1) şi (2) şi art. 61 alin. (1) din Constituţie

24. Curtea, în jurisprudenţa sa, a reţinut că legea, ca act juridic al Parlamentului, reglementează relaţii sociale generale, fiind, prin esenţa şi finalitatea ei constituţională, un act cu aplicabilitate generală. Prin definiţie, legea, ca act juridic de putere, are caracter unilateral, dând expresie exclusiv voinţei legiuitorului, ale cărei conţinut şi formă sunt determinate de nevoia de reglementare a unui anumit domeniu de relaţii sociale şi de specificul acestuia. Or, în măsura în care domeniul de incidenţă a reglementării este determinat concret, dată fiind raţiunea intuitu personae a reglementării, aceasta are caracter individual, ea fiind concepută nu pentru a fi aplicată unul număr nedeterminat de cazuri concrete, în funcţie de încadrarea lor în ipoteza normei, ci, de plano, într-un singur caz, prestabilit fără echivoc [a se vedea Decizia nr. 600 din 9 noiembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.060 din 26 noiembrie 2005, Decizia nr. 970 din 31 octombrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 22 noiembrie 2007, Decizia nr. 494 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 819 din 21 decembrie 2013, sau Decizia nr. 574 din 16 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 889 din 8 decembrie 2014, paragraful 21].

25. Prin jurisprudenţa mai sus citată, Curtea a mai arătat că Parlamentul, arogându-şi competenţa de legiferare, în condiţiile, domeniul şi cu finalitatea urmărite, a încălcat principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţie, viciu care afectează legea în ansamblu. O lege, adoptată în condiţiile de mai sus, contravine principiului constituţional al egalităţii în drepturi, astfel cum îşi găseşte expresie în art. 16 alin. (1) din Legea fundamentală, având caracter discriminatoriu şi, ca atare, este sub acest aspect în totalitate neconstituţională. De asemenea este încălcat şi art. 16 alin. (2) din Constituţie, într-adevăr, în măsura în care un anumit subiect de drept este sustras, prin efectul unei dispoziţii legale adoptate exclusiv în considerarea lui şi aplicabile numai în ceea ce îl priveşte, incidenţei unei reglementări legale constituind dreptul comun în materie, dispoziţiile legale în cauză nesocotesc principiul constituţional potrivit căruia „nimeni nu este mai presus de lege”. Curtea a mai reţinut că acceptarea ideii potrivit căreia Parlamentul îşi poate exercita competenţa de autoritate legiuitoare în mod discreţionar, oricând şi în orice condiţii, adoptând legi în domenii care aparţin în exclusivitate actelor cu caracter infralegal, administrativ, ar echivala cu o abatere de la prerogativele constituţionale ale acestei autorităţi consacrate de art. 61 alin. (1) din Constituţie şi transformarea acesteia în autoritate publică executivă. Or, o astfel de interpretare este contrară celor statuate de Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa şi, prin urmare, în contradicţie cu prevederile art. 147 alin. (4) din Constituţie, care consacră obligativitatea erga omnes a deciziilor Curţii Constituţionale.

26. Curtea, în jurisprudenţa sa, a mai reţinut că vânzarea de acţiuni sau trecerea cu titlu gratuit a acestora în proprietatea privată a unei unităţi administrativ-teritoriale reprezintă un act de dispoziţie cu privire la capitalul social al societăţii, care nu ţine de competenţa de legiferare a Parlamentului, ci de cea de administrare a bunurilor proprietate publică/privată a statului, care aparţine, în mod exclusiv, Guvernului [Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014, paragraful 146, sau Decizia nr. 574 din 16 octombrie 2014, paragraful 20].

27. Aplicând aceste considerente de principiu la prezenta cauză, Curtea reţine că legea supusă controlului de constituţionalitate are un veritabil caracter individual, fiind adoptată nu în vederea aplicării unui număr nedeterminat de cazuri concrete, ci într-un singur caz prestabilit, respectiv pentru achiziţionarea unui imobil. De asemenea, având în vedere conţinutul legii, se constată că acesta nu reglementează un transfer interdomenial care ar putea intra sub incidenţa situaţiei de excepţie prevăzute de Decizia nr. 406 din 15 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 533 din 15 iulie 2016, paragraful 31, ci obligaţia Ministerului Culturii şi Identităţii Naţionale de a achiziţiona un bun imobil, cu alte cuvinte, de a cumpăra bunul imobil în discuţie.

28. Chiar dacă bunul imobil în discuţie are o importanţă culturală deosebită, este, de principiu, că achiziţionarea sa trebuie realizată în formele prevăzute de Constituţie. În acest sens, Curtea reţine că aceasta pot fi realizată doar prin acte administrative, care se clasifică în acte de autoritate [regulamente, ordonanţe, deciziuni] şi acte de gestiune. Actele de autoritate presupun faptul că autoritatea administrativă dă ordine, lucrează ca putere suverană faţă de supuşi, fiind supuse controlului de legalitate. În schimb, actele de gestiune gerează patrimoniul public şi vizează actele relative la acel patrimoniu [măreşte/micşorează/conservă patrimoniul], statul se comportă ca orice alt cetăţean, prin urmare, ele sunt supuse normelor de drept privat. În consecinţă, dacă statul doreşte cumpărarea unui bun imobil, aceasta trebuie realizată printr-un act administrativ individual de gestiune, fiind evident că prin lege nu se pot cumpăra bunuri individuale şi nu se pot reglementa obligaţii de cumpărare a unui/unor bunuri imobile.

29. Aşadar, Parlamentul nu se poate subroga în competenţa originară a Guvernului sau a consiliului judeţean/local/Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz, de a administra proprietatea publică/privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale [a se vedea, în acest sens, art. 11 lit. m) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001, sau art. 36 alin. (2) lit. с), art. 81 alin. (2) lit. f), art. 82 şi art. 91 alin. (1) lit. с) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007], astfel că nu are atribuţia constituţională de a gera patrimoniul public prin lege.

30. Având în vedere cele de mai sus, Curtea constată că legea criticată a fost adoptată cu încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat, prevăzută de art. 1 alin. (4) din Constituţie, a egalităţii în drepturi, prevăzută de art. 4 alin. (2) şi art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţie, şi a rolului Parlamentului, prevăzută de art. 61 alin. (1) din Constituţie.

(3.2.) Criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 1 alin. (5), art. 16 alin. (1) şi art. 44 din Constituţie

31. Critica raportată la art. 1 alin. (5) din Constituţie vizează faptul că, pe de o parte, textul legii nu stabileşte, în condiţiile în care bunul se cumpără, apartenenţa acestuia la domeniul public/privat al statului, iar, pe de altă parte, nu este respectată legea aplicabilă în ipoteza vânzării imobilelor clasificate drept monumente istorice, dreptul de preempţiune al subiectelor de drept public fiind înlocuită de obligaţia de a cumpăra un bun dat. De asemenea, critica raportată la art. 16 alin. (1) din Constituţie vizează faptul că proprietarul bunului imobil care face obiectul legii beneficiază de un privilegiu faţă de alţi proprietari, întrucât are asigurată certitudinea existenţei unui cumpărător şi a unui preţ care nu se negociază. Critica raportată la art. 44 din Constituţie are în vedere faptul că dacă legea este interpretată în sensul că vânzătorul este obligat să vândă imobilul ministerului, atunci se aduce o limitare nepermisă a atributului de dispoziţie al dreptului său de proprietate privată.

32. Curtea reţine că aceste critici vizează fondul reglementării, care nu mai trebuie să fie analizate din moment ce instrumentul juridic prin intermediul căruia trebuia realizat acest act de gestiune al proprietăţii publice a fost greşit ales. Ajungându-se la concluzia că achiziţionarea unui bun nu poate fi impusă şi/sau realizată prin lege, operaţiune care ţine de gestionarea proprietăţii publice/private a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, înseamnă că aceasta va fi realizată printr-un act administrativ. În ipoteza unui bun imobil monument istoric, vânzarea acestuia poate fi realizată numai cu respectarea dreptului de preempţiune al statului român, prin Ministerul Culturii şi Cultelor, pentru monumentele istorice clasate în grupa A, sau prin serviciile publice deconcentrate ale Ministerului Culturii şi Cultelor, pentru monumentele istorice clasate în grupa B, ori al unităţilor administrativ-teritoriale, în condiţiile şi formele prevăzute de Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 938 din 20 noiembrie 2006.