RIL admis. Interpretarea unitară a dispoziţiilor art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 şi a art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014

ÎNALTA CURTE,

deliberând asupra recursului în interesul legii, a constatat următoarele:

I. Temeiul juridic al recursului în interesul legii

1. Articolul 514 din Codul de procedură civilă stipulează următoarele:

„Pentru a se asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către toate instanţele judecătoreşti, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, din oficiu sau la cererea ministrului justiţiei, Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, colegiile de conducere ale curţilor de apel, precum şi Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să se pronunţe asupra problemelor de drept care au fost soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti”.

II. Sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Obiectul sesizării

2. Sesizarea s-a făcut de către Colegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa, ataşându-se, în dovedirea practicii neunitare, jurisprudenţa curţilor de apel.

Instanţele din cadrul jurisdicţiei muncii au fost sesizate cu acţiuni prin care salariaţii plătiţi din fonduri publice au solicitat obligarea angajatorilor lor la plata unor drepturi salariale care nu au fost recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiţionale la acestea din urmă. Situaţia de fapt avută în vedere se caracterizează atât prin lipsa unui act al ordonatorului de credite sau act adiţional la contractul individual de muncă prin care să se fi făcut aplicarea Legii-cadru nr. 330/2009, a Legii-cadru nr. 284/2010, a Legii nr. 285/2010 sau a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, cât şi mai ales prin existenţa unui asemenea act juridic a cărui anulare (sau revocare) nu a fost solicitată nici în procedura prevăzută de prevederile legale incidente, nici în cadrul acţiunilor.

III. Normele de drept intern care formează obiectul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu privire la pronunţarea unui recurs în interesul legii

3. Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 330/2009

„Art. 34. – (1) Soluţionarea contestaţiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază individuale, a sporurilor, a premiilor şi a altor drepturi care se acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competenţa ordonatorilor de credite.

(2) Contestaţia poate fi depusă în termen de 5 zile de la data luării la cunoştinţă a actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite.

(3) Ordonatorii de credite vor soluţiona contestaţiile în termen de 10 zile.

(4) Împotriva măsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulţumită se poate adresa instanţei de contencios administrativ sau, după caz, instanţei judecătoreşti competente potrivit legii, în termen de 30 de zile de la data comunicării soluţionării contestaţiei.”

4. Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 284/2010

„Art. 30. – (1) Soluţionarea contestaţiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază individuale, a sporurilor, a premiilor şi a altor drepturi care se acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competenţa ordonatorilor de credite.

(2) Contestaţia poate fi depusă în termen de 15 zile lucrătoare de la data luării la cunoştinţă a actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite.

(3) Ordonatorii de credite vor soluţiona contestaţiile în termen de 10 zile lucrătoare.

(4) Împotriva măsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulţumită se poate adresa instanţei de contencios administrativ sau, după caz, instanţei judecătoreşti competente potrivit legii, în termen de 30 de zile calendaristice de la data comunicării soluţionării contestaţiei în scris.”

5. Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, denumită în continuare Legea nr. 285/2010

„Art. 7. – (1) Soluţionarea contestaţiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază, indemnizaţiilor lunare de încadrare şi a soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază care se acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competenţa ordonatorilor de credite.

(2) Contestaţia poate fi depusă în termen de 5 zile de la data luării la cunoştinţă a actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite.

(3) Ordonatorii de credite vor soluţiona contestaţiile în termen de 10 zile.

(4) Împotriva măsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulţumită se poate adresa instanţei de contencios administrativ sau, după caz, instanţei judecătoreşti competente potrivit legii, în termen de 30 de zile de la data comunicării soluţionării contestaţiei.”

6. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice

„Art. 11. – (1) Soluţionarea contestaţiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază, indemnizaţiilor lunare de încadrare şi a soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază care se acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competenţa ordonatorilor de credite.

(2) Contestaţia poate fi depusă în termen de 5 zile de la data luării la cunoştinţă a actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite.

(3) Ordonatorii de credite soluţionează contestaţiile în termen de 30 de zile.

(4) Împotriva măsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulţumită se poate adresa instanţei de contencios administrativ sau, după caz, instanţei judecătoreşti competente potrivit legii, în termen de 30 de zile de la data comunicării soluţionării contestaţiei.”

IV. Orientările jurisprudenţiale divergente

7. Instanţele din cadrul jurisdicţiei muncii au fost sesizate cu acţiuni prin care salariaţii plătiţi din fonduri publice au solicitat obligarea angajatorilor lor la plata unor drepturi salariale care nu au fost recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiţionale la acestea din urmă. Situaţia de fapt avută în vedere se caracterizează atât prin lipsa unui act al ordonatorului de credite sau act adiţional la contractul individual de muncă prin care să se fi făcut aplicarea Legii nr. 330/2009, a Legii nr. 284/2010, a Legii nr. 285/2011 sau a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 103/2004, cât şi mai ales prin existenţa unui asemenea act juridic a cărui anulare (sau revocare) nu a fost solicitată nici în procedura prevăzută de prevederile legale incidente, nici în cadrul acţiunilor.

S-a constatat că instanţele au interpretat diferit prevederile legale cu privire la instituirea de către acestea a unei proceduri prealabile sesizării instanţelor din cadrul jurisdicţiei muncii.

8. Unele instanţe au apreciat că prevederile legale aflate în discuţie instituie o procedură prealabilă, fiind identificate în acest sens următoarele categorii de soluţii:

a) respingerea acţiunii ca inadmisibilă sau ca prematură, întrucât reclamanţii nu au urmat procedura prealabilă;

b) respingerea acţiunii pe fond, reţinându-se că:

– salariatul se poate adresa instanţelor din cadrul jurisdicţiei muncii în lipsa emiterii şi/sau comunicării actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale;

– salariatul se poate adresa instanţelor din cadrul jurisdicţiei muncii în condiţiile formulării unei contestaţii administrative la ordonatorul principal de credite care stabilise anterior salariul prin act administrative;

– acoperirea neregularităţii constând în nerespectarea procedurii prealabile ca urmare a neinvocării ei în condiţiile art. 109 din Codul de procedură civilă din 1865, respectiv art. 193 alin. (2) din Codul de procedură civilă.

Chiar dacă prin aceste din urmă trei categorii de soluţii instanţele au analizat fondul cauzei în lipsa parcurgerii, în întregime sau parţial, a procedurii de contestare prevăzute de prevederile legale analizate, rezultă implicit că au considerat că aceasta constituie o procedură prealabilă sesizării instanţelor din cadrul jurisdicţiei muncii, a cărei nerespectare nu atrage inadmisibilitatea acţiunii doar în cazuri excepţionale, respectiv când fie nu există şi/sau nu s-a comunicat un act care să poată fi contestat, fie excepţia inadmisibilităţii nu a fost invocată de către pârât în termenul legal. Se reţine şi opinia că procedura de contestare se consideră îndeplinită dacă salariatul a formulat contestaţie administrativă, chiar dacă prin acţiunea sa a solicitat doar plata drepturilor salariale, fără a contesta, măcar în cadrul acestei acţiuni, actul prin care i-a fost stabilit salariul.

9. În acelaşi timp, alte instanţe au apreciat că dispoziţiile legale analizate nu au instituit o procedură prealabilă sesizării instanţelor din cadrul jurisdicţiei muncii.

Dintre acestea din urmă, unele instanţe au reţinut, în analiza fondului cauzei, că, în condiţiile neparcurgerii de către salariaţi a procedurii de contestare instituite de prevederile legale incidente, respectiv ale necontestării actului ordonatorului de credite, a contractului individual de muncă ori a actelor adiţionale la acesta prin care au fost stabilite drepturile salariale, angajatorii nu pot fi obligaţi la plata unor drepturi salariale care nu au fost recunoscute aceste acte juridice. S-a apreciat că respectiva procedură de contestare constituie singura cale prin care salariaţii pot obţine alte drepturi salariale decât cele care rezultă din actele juridice menţionate, iar, prin formularea unor pretenţii în cadrul jurisdicţiei muncii, se tinde în realitate la contestarea respectivelor acte juridice cu eludarea procedurii prevăzute în acest sens de lege, ceea ce nu este permis.

Dimpotrivă, alte instanţe au considerat că procedura de contestare prevăzută de dispoziţiile legale analizate nu înlătură dreptul salariaţilor de a obţine în cadrul jurisdicţiei muncii obligarea angajatorilor la plata unor drepturi salariale prevăzute de lege, dar care nu au fost recunoscute prin acte administrative ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiţionale la acestea din urmă. S-a reţinut în acest sens incidenţa liberului acces la justiţie, astfel încât salariatul poate adresa instanţelor din cadrul jurisdicţiei muncii revendicările salariale în termenul de prescripţie de trei ani.

V. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

10. Cu privire la dispoziţiile Legii nr. 285/2010 supuse controlului de constituţionalitate a priori, în Decizia nr. 1.655 din 28 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 51 din 20 ianuarie 2011, Curtea Constituţională a reţinut că dispoziţiile de lege criticate de autorii excepţiei se aplică tuturor categoriilor personalului plătit din fonduri publice, aflate în situaţia prevăzută în cuprinsul Legii nr. 285/2010, fără privilegii şi fără discriminări.

VI. Punctul de vedere al Ministerului Public

11. Prin memoriul transmis sub nr. 246/C/265/III-5/2017 înregistrat la data de 20 aprilie 2017, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a apreciat că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 şi art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, aceste dispoziţii legale instituie o procedură administrativă prealabilă obligatorie sesizării instanţelor de contencios administrativ sau instanţelor de jurisdicţie a muncii cu acţiuni ce au ca obiect anularea/revocarea/modificarea actelor administrative – comunicate angajaţilor – prin care angajatorii cărora li se aplică prevederile acestor legi au făcut încadrarea/reîncadrarea personalului plătit din fondurile publice şi au stabilit drepturile salariale ce se acordă potrivit acestei încadrări/reîncadrări, respectiv au stabilit salariile de bază, indemnizaţiile lunare de încadrare, soldele funcţiilor de bază sau salariile funcţiilor de bază.

12. În contextul aplicării etapizate a legilor-cadru de salarizare nr. 330/2009 şi nr. 284/2010, distincţia între încadrare/reîncadrare şi plata efectivă a drepturilor salariale trebuie făcută şi în cauzele ce au ca obiect obligarea angajatorilor la plata unor drepturi salariale care nu au fost recunoscute prin aceste acte administrative.

13. Totodată, atunci când pretenţiile reclamanţilor decurg dintr-o pretinsă încadrare/reîncadrare greşită, temeinicia cererii este condiţionată de constatarea prealabilă a nelegalităţii actului de încadrare/reîncadrare. Legalitatea încadrării/reîncadrării nu poate fi examinată pe cale incidentală, atunci când măsura dispusă de angajator a rămas definitivă prin necontestarea sa în termenele şi condiţiile prevăzute de lege.

14. Atunci când pretenţiile reclamanţilor nu rezultă dintr-o încadrare/reîncadrare pretins nelegală, ci vizează obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate, precum şi atunci când angajatorul nu a emis un act administrativ/act adiţional la contractul individual de muncă ori actul respectiv nu a fost comunicat reclamanţilor, admisibilitatea şi temeinicia cererii de chemare în judecată nu sunt condiţionate de parcurgerea procedurii prealabile.

VII. Punctul de vedere al Colegiului de conducere al Curţii de Apel Constanţa

15. Instanţa de sesizare nu a formulat niciun punct de vedere cu privire la problemele de drept ce fac obiectul prezentului recurs în interesul legii.

VIII. Opinia doctrinei

16. Domnul profesor universitar doctor Alexandru Ţiclea, prin punctul de vedere exprimat, a învederat că procedura instituită prin dispoziţiile legale în discuţie este una facultativă, de care angajaţii pot uza sau nu, de reţinut fiind expresia: „contestaţia poate fi depusă” [art. 30 alin. (2) din Legea nr. 284/2010], ceea ce înseamnă că este posibil, este cu putinţă să se întâmple; este doar o posibilitate (DEX, p. 995).

Aşadar, legea nu instituie o condiţie (obligatorie) pentru sesizarea instanţei de judecată. Dacă ar exista o asemenea condiţie, în situaţia respectivă, liberul acces la justiţie ar fi îngrădit [art. 21 alin. (2) din Constituţia României]. În plus, se cunoaşte că „jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative…” [art. 21 alin. (4) din legea fundamentală]. Totodată, trebuie avut în vedere că persoanele plătite din fonduri publice au calitatea de angajaţi, şi nu de beneficiari ai serviciului public.

Totodată, s-a considerat că „instanţele din cadrul jurisdicţiei muncii pot obliga angajatorul la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin actele ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiţionale la acestea din urmă”.

În susţinerea acestui punct de vedere s-a arătat că actele ordonatorilor de credite, ca acte administrative, sunt guvernate de principiul legalităţii, adică acestea trebuie să fie conforme „cu legile, ordonanţele de Guvern şi cu toate celelalte acte normative care au forţă juridică superioară” (Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a IX-a, 2014, p. 103). Prin urmare, instanţa de judecată este îndrituită să dispună aplicarea dispoziţiilor legale, mai favorabile, în ceea ce priveşte salarizarea angajaţilor.

Şi în domeniul raporturilor juridice de muncă (de serviciu) funcţionează principiul legalităţii. Astfel, art. 11 din Legea nr. 53/2003 – Codul muncii, denumită în continuare Codul muncii, dispune: „Clauzele contractului individual de muncă nu pot conţine prevederi contrare sau drepturi sub nivelul minim stabilit prin acte normative…”. Evident că această exigenţă priveşte şi actele adiţionale la contractele respective.

Clauza contractuală care stabileşte drepturi pentru salariaţi, ce contravin normelor legale, este afectată de nulitate. Consecinţa: aceasta este înlocuită de drept cu dispoziţiile legale (art. 57 din Codul muncii). într-un atare caz, soluţia este aceeaşi: instanţa este competentă să dispună acordarea drepturilor salariale prevăzute de lege, şi nu a celor înscrise în contractele individuale de muncă sau actele lor adiţionale, inferioare legii.

În dreptul comun al muncii (Codul muncii, Legea dialogului social nr. 62/2011) nu este reglementată procedura prealabilă – condiţie a sesizării instanţei de judecată în vederea soluţionării conflictelor (litigiilor) de muncă.

De reamintit este şi dispoziţia art. 38 din Codul muncii, conform căreia „salariaţii nu pot renunţa la drepturile ce le sunt recunoscute de lege”.

17. Punctul de vedere exprimat de Facultatea de Drept – Universitatea Bucureşti este următorul:

– în cazul în care obiectul contestaţiei este reprezentat de un act administrativ de stabilire a salariilor cu caracter general, iar motivul nemulţumirii îl constituie neconformitatea acestuia cu legea, funcţionarul public/salariatul are obligaţia de a parcurge procedura recursului graţios, iar, dacă nu este mulţumit de răspunsul ordonatorului de credite dat în cadrul acestei proceduri, va putea sesiza instanţa de judecată potrivit regulilor contenciosului administrativ – în acest caz, prin raportare la caracterul normativ al actului administrativ în discuţie, contestaţia va putea fi formulată oricând, nefiind incidente dispoziţiile art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010, respectiv art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014;

– în ipoteza în care nemulţumirile salariatului vizează o decizie individuală a ordonatorului de credite de încadrare în funcţie şi de stabilire a salariului – act de drept al muncii -, acesta va avea obligaţia de a parcurge procedura plângerii prealabile, reglementată de art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010, respectiv art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, legiuitorul instituind această procedură prin extinderea unei formule de tipul reclamaţiei administrative şi în cazul conflictelor individuale de muncă.

În concret, salariatul va putea introduce contestaţia la instanţa de judecată – Secţia conflicte de muncă şi asigurări sociale – după parcurgerea procedurii prealabile. Îndeplinirea acestei obligaţii va fi analizată de către instanţa de judecată prin raportare la prevederile art. 193 alin. (2) din Codul de procedură civilă.

18. Doamna profesor universitar doctor Raluca Dimitriu, prin opinia exprimată, a considerat că trebuie făcută următoarea distincţie:

a) Dacă angajatorul a emis şi comunicat decizia de stabilire a salariilor, salariatul ar fi trebuit să urmeze procedura specială obligatorie statornicită de prevederile legii salarizării în vigoare la momentul respectiv. Dacă nu a făcut-o, el nu se va putea adresa instanţei de jurisdicţia muncii cu o acţiune în acest sens.

Rolul procedurii descrise în legile de salarizare este tocmai asigurarea posibilităţii ordonatorului de credite de a corecta rapid orice eroare în stabilirea salariilor, iar dispoziţiile imperative privind procedura de urmat în vederea contestării deciziei de stabilire a drepturilor salariale nu pot fi eludate.

Deciziile de stabilire a salariilor personalului plătit din fonduri publice, care sunt necontestate în termen, rămân definitive şi beneficiază de prezumţia de legalitate şi temeinicie. Într-adevăr, procedura prevăzută de lege este obligatorie, salariatului nefiindu-i permis să urmeze o „rută alternativă” prin care să se adreseze instanţei de dreptul muncii, pentru a ocoli prescripţiile legii derogatorii de la dreptul comun, ce consacră în mod imperativ o procedură specială, precum şi competenţa materială a instanţelor de contencios administrativ. Într-adevăr, normele legilor salarizării prevăd competenţa instanţelor de contencios administrativ, ce pot fi sesizate în termen de 30 de zile de la data comunicării soluţionării contestaţiei, prin derogare de la dreptul comun.

De altfel, faţă de dispoziţiile imperative ale legii, orice altă soluţie poate fi de natură a genera instabilitate în sistemul de salarizare.

S-ar ajunge altminteri la situaţia în care salariatul are două opţiuni: fie contestă decizia de stabilire a drepturilor salariale şi, nemulţumit de soluţia contestaţiei, se adresează în 30 de zile la instanţa de contencios administrativ, fie, dacă nu a urmat această procedură şi a pierdut aceste termene, se adresează instanţei de jurisdicţie a muncii, de această dată în termen de 3 ani. Or, legea nu prevede un astfel de drept de opţiune.

b) Dacă, însă, angajatorul nu a emis şi comunicat decizia de stabilire a drepturilor, salariatul se poate adresa direct instanţei de drept al muncii pentru a obţine drepturile băneşti la care este îndreptăţit.

Simpla încasare de către angajat a drepturilor salariale nu echivalează cu „luarea la cunoştinţă a actului administrativ de stabilire a drepturilor” la care fac referire legile salarizării. Procedura cuprinsă în legile de salarizare se declanşează prin comunicarea deciziei de stabilire a drepturilor salariale. În absenţa acestei decizii nu sunt aplicabile normele speciale, statornicite de legile succesive derogatorii, ci însuşi dreptul comun, respectiv art. 268 alin. (1) lit. c) din Codul muncii. Într-adevăr, în acest caz nu a existat o decizie comunicată, care să fi putut fi contestată, potrivit procedurii derogatorii, statornicite prin legile speciale ale salarizării, descrisă mai sus.

IX. Rapoartele asupra recursurilor în interesul legii

19. Prin rapoartele întocmite de judecătorii-raportori desemnaţi, conform art. 516 alin. (5) din Codul de procedură civilă, s-au exprimat două puncte de vedere:

Într-o opinie s-a apreciat că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 34 din Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, art. 30 din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, art. 7 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice şi art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aceste dispoziţii legale instituie o procedură specială, prealabilă, obligatorie sesizării instanţelor din cadrul jurisdicţiei muncii cu acţiuni având ca obiect obligarea angajatorilor la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu au fost recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiţionale la acestea din urmă.

Într-o altă opinie s-a considerat că, în interpretarea unitară a dispoziţiilor art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 şi a art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, dispoziţiile legale nu instituie o procedură prealabilă sesizării instanţelor din cadrul jurisdicţiei muncii cu acţiuni având ca obiect obligarea angajatorilor la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiţionale la acestea din urmă, iar solicitarea de a interpreta aceleaşi prevederi legale (în ipoteza unui răspuns că prevederile legale nu instituie o procedură prealabilă sesizării instanţelor din cadrul jurisdicţiei muncii) în sensul de a stabili dacă instanţele din cadrul jurisdicţiei muncii pot obliga angajatorii la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite sau prin contractele individuale de muncă ori prin acte adiţionale la acestea din urmă se impune a fi respinsă ca inadmisibilă.

X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

20. Analizând recursul în interesul legii, rapoartele întocmite de judecătorii-raportori, opiniile specialiştilor, precum şi problema de drept ce se solicită a fi dezlegată, reţine următoarele:

21. Analiza condiţiilor de admisibilitate privind punctul 1 al sesizării, respectiv interpretarea art. 34 din Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, art. 30 din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, art. 7 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice şi art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, respectiv dacă aceste prevederi legale instituie sau nu o procedură prealabilă sesizării instanţelor din cadrul jurisdicţiei muncii cu acţiuni având ca obiect obligarea angajatorilor la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiţionale la acestea din urmă.

22. Verificând regularitatea învestirii, prin prisma dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, se constată că această condiţie legală este îndeplinită în ceea ce priveşte pe titularul sesizării.

23. Este îndeplinită şi condiţia privind respectarea cerinţelor de ordin formal prescrise de prevederile art. 515 din Codul de procedură civilă, date fiind anexele memoriului de recurs în interesul legii din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul tuturor curţilor de apel din ţară, fiind ilustrată prin hotărâri judecătoreşti definitive (dacă litigiul s-a judecat potrivit Codului de procedură civilă adoptat prin Legea nr. 134/2010), precum şi prin hotărâri judecătoreşti irevocabile (dacă judecata s-a desfăşurat în baza dispoziţiilor Codului de procedură civilă de la 1865).

24. Obiectul recursului în interesul legii se circumscrie dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, şi anume priveşte probleme de drept soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti.

25. În acest sens, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este învestită, prin promovarea prezentului recurs în interesul legii, cu solicitarea de interpretare a art. 34 din Legea nr. 330/2009, a art. 30 din Legea nr. 284/2010, a art. 7 din Legea nr. 285/2010 şi a art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, respectiv dacă aceste prevederi legale instituie sau nu o procedură prealabilă sesizării instanţelor din cadrul jurisdicţiei muncii cu acţiuni având ca obiect obligarea angajatorilor la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiţionale la acestea din urmă.

26. Legea nr. 330/2009

„Art. 34. – (1) Soluţionarea contestaţiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază individuale, a sporurilor, a premiilor şi a altor drepturi care se acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competenţa ordonatorilor de credite.

(2) Contestaţia poate fi depusă în termen de 5 zile de la data luării la cunoştinţă a actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite.

(3) Ordonatorii de credite vor soluţiona contestaţiile în termen de 10 zile.

(4) Împotriva măsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulţumită se poate adresa instanţei de contencios administrativ sau, după caz, instanţei judecătoreşti competente potrivit legii, în termen de 30 de zile de la data comunicării soluţionării contestației.”

27. Legea nr. 284/2010

„Art. 30. – (1) Soluţionarea contestaţiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază individuale, a sporurilor, a premiilor şi a altor drepturi care se acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competenţa ordonatorilor de credite.

(2) Contestaţia poate fi depusă în termen de 15 zile lucrătoare de la data luării la cunoştinţă a actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite.

(3) Ordonatorii de credite vor soluţiona contestaţiile în termen de 10 zile lucrătoare.

(4) Împotriva măsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulţumită se poate adresa instanţei de contencios administrativ sau, după caz, instanţei judecătoreşti competente potrivit legii, în termen de 30 de zile calendaristice de la data comunicării soluţionării contestaţiei în scris.”

28. Legea nr. 285/2010

„Art. 7. – (1) Soluţionarea contestaţiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază, indemnizaţiilor lunare de încadrare şi a soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază care se acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competenţa ordonatorilor de credite.

(2) Contestaţia poate fi depusă în termen de 5 zile de la data luării la cunoştinţă a actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite.

(3) Ordonatorii de credite vor soluţiona contestaţiile în termen de 10 zile.

(4) Împotriva măsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulţumită se poate adresa instanţei de contencios administrativ sau, după caz, instanţei judecătoreşti competente potrivit legii, în termen de 30 de zile de la data comunicării soluţionării contestaţiei.”

29. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014

„Art. 11. – (1) Soluţionarea contestaţiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază, indemnizaţiilor lunare de încadrare şi a soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază care se acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competenţa ordonatorilor de credite.

(2) Contestaţia poate fi depusă în termen de 5 zile de la data luării la cunoştinţă a actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite.

(3) Ordonatorii de credite soluţionează contestaţiile în termen de 30 de zile.

(4) Împotriva măsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulţumită se poate adresa instanţei de contencios administrativ sau, după caz, instanţei judecătoreşti competente potrivit legii, în termen de 30 de zile de la data comunicării soluţionării contestaţiei.”

30. Codul muncii, republicat, cu modificările şi completările ulterioare

„Art. 1. – (1) Prezentul cod reglementează domeniul raporturilor de muncă, modul în care se efectuează controlul aplicării reglementărilor din domeniul raporturilor de muncă, precum şi jurisdicţia muncii.

(2) Prezentul cod se aplică şi raporturilor de muncă reglementate prin legi speciale, numai în măsura în care acestea nu conţin dispoziţii specifice derogatorii.

Art. 170. -Acceptarea fără rezerve a unei părţi din drepturile salariale sau semnarea actelor de plată în astfel de situaţii nu poate avea semnificaţia unei renunţări din partea salariatului la drepturile salariale ce i se cuvin în integralitatea lor, potrivit dispoziţiilor legale sau contractuale.

Art. 171. – (1) Dreptul la acţiune cu privire la drepturile salariale, precum şi cu privire la daunele rezultate din neexecutarea în totalitate sau în parte a obligaţiilor privind plata salariilor se prescrie în termen de 3 ani de la data la care drepturile respective erau datorate.

(2) Termenul de prescripţie prevăzut la alin. (1) este întrerupt în cazul în care intervine o recunoaştere din partea debitorului cu privire la drepturile salariale sau derivând din plata salariului.

Art. 266. – Jurisdicţia muncii are ca obiect soluţionarea conflictelor de muncă cu privire la încheierea, executarea, modificarea, suspendarea şi încetarea contractelor individuale sau, după caz, colective de muncă prevăzute de prezentul cod, precum şi a cererilor privind raporturile juridice dintre partenerii sociali, stabilite potrivit prezentului cod.

Art. 269. – (1) Judecarea conflictelor de muncă este de competenţa Instanţelor judecătoreşti, stabilite potrivit legii.

(2) Cererile referitoare la cauzele prevăzute la alin. (1) se adresează instanţei competente în a cărei circumscripţie reclamantul îşi are domiciliul sau reşedinţa ori, după caz, sediul.

(3) Dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de Codul de procedură civilă pentru coparticiparea procesuală activă, cererea poate fi formulată la instanţa competentă pentru oricare dintre reclamanţi.”

Art. 278 alin. (2) „Prevederile prezentului cod se aplică cu titlu de drept comun şi acelor raporturi juridice de muncă neîntemeiate pe un contract individual de muncă, în măsura în care reglementările speciale nu sunt complete şi aplicarea lor nu este incompatibilă cu specificul raporturilor de muncă respective.”

31. Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 62/2011

„Art. 208. – Conflictele individuale de muncă se soluţionează în primă instanţă de către tribunal.”

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 188/1999

„Art. 109. – Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe.”

32. Reglementarea cuprinsă în legile-cadru, partea generală a acestora, și în legile anuale de salarizare, este aplicabilă tuturor salariaţilor remuneraţi din venituri publice, personal contractual, funcţionari publici şi personalul asimilat salariaţilor.

33. Legea nr. 330/2009 şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar, au fost abrogate prin art. 39 lit. w) şi x) din Legea nr. 284/2010, act normativ care, de asemenea, are ca obiect de reglementare stabilirea unui sistem unitar de salarizare pentru personalul plătit din bugetul general consolidat.

34. Legea nr. 284/2010 a fost succedată, în perioada 2011- 2016, de legi speciale anuale de salarizare, astfel: Legea nr. 285/2010, Legea nr. 283/2011privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2008privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, prin care s-a stabilit salarizarea în anul 2012 a personalului plătit din fonduri publice; Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum şi unele măsuri fiscal-bugetare, aprobată prin Legea nr. 36/2014; Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu completări prin Legea nr. 28/2014; Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri fiscal-bugetare, modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 20/2016, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 250/2016.

35. În anexele legilor-cadru de salarizare pe familii ocupaţionale există şi prevederi speciale aplicabile principiului specialia generalibus derogant, pentru personalul salarizat în baza acestor anexe. Cu titlu de exemplu, pentru familia ocupaţională de funcţii bugetare „justiţie”, dispoziţiile art. 7 din cap. VIII din anexa VI la Legea nr. 284/2010 prevăd că „personalul salarizat potrivit prezentului capitol, nemulţumit de modul de stabilire a drepturilor salariale, poate face contestaţie, în termen de 15 zile de la data comunicării actului administrativ al ordonatorului de credite, la organele de conducere ale Ministerului Justiţiei, Consiliului Superior al Magistraturii, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţiei Naţionale Anticorupţie, Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism, la Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie ori, după caz, la colegiile de conducere ale curţilor de apel sau parchetelor de pe lângă acestea. Contestaţiile se soluţionează în termen de cel mult 30 de zile.”

36. Alineatul (2) al aceluiaşi articol prevede că, „împotriva hotărârilor organelor prevăzute la alin. (1) se poate face plângere, în termen de 30 de zile de la comunicare, la Secţia de contencios administrativ a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru hotărârile Colegiului de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie sau, după caz, a Curţii de Apel Bucureşti pentru celelalte hotărâri. Hotărârile pronunţate sunt irevocabile.”

37. Se constată că, în această situaţie, legea instituie o procedură specială în faţa ordonatorului de credite, urmată de o procedură judiciară în contencios administrativ.

38. Spre deosebire de norma specială, care instituie o procedură specială în faţa ordonatorului de credite, dispoziţia cu aplicare generală nu instituie o procedură prealabilă în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, întrucât nu este urmată de o acţiune în contencios administrativ, salariatul nemulţumit urmând a se îndrepta la instanţa competentă în ceea ce priveşte raportul său de muncă.

39. Astfel, personalul contractual şi personalul asimilat acestuia (cu titlu de exemplu, funcţii de demnitate publică numite sau alese) se pot adresa la instanţa de dreptul muncii, potrivit art. 208 din Legea nr. 62/2011 coroborate cu art. 1, art. 170- 171, art. 266 şi art. 269 din Codul muncii, iar funcţionarii publici la instanţa de contencios administrativ, potrivit Legii nr. 188/1999.

40. Conform art. 109 din Legea nr. 188/1999, cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe.

41. Chiar dacă actul de stabilire a drepturilor salariale este denumit act administrativ în alin. (2) al art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010, art. 12 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013, art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, faţă de distincţia făcută la alin. (4) din aceleaşi dispoziţii legale, referitor la instanţele competente, acesta nu reprezintă decât înscrisul doveditor prin care angajatorul face aplicarea dispoziţiei de salarizare (aspect ce ţine de organizarea proprie şi funcţionarea internă), fără a dobândi sensul de act emis, chiar cu caracter individual, în exercitarea atribuţiilor de putere cu care un organ administrativ a fost învestit.

42. Aceasta cu atât mai mult cu cât, în ceea ce priveşte personalul contractual, calitatea de angajator cu atribuţii de ordonator de credite poate fi orice persoană juridică care utilizează venituri de la bugetul statului, fără a fi obligatoriu, şi o autoritate publică în sensul art. 1 şi art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 (a se vedea Decizia nr. 28 din 24 aprilie 2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, conform căreia noţiunea de autoritate publică nu este similară cu cea de instituţie publică).

43. Din cele arătate rezultă că, dacă în legile-cadru se putea contesta, în procedura specială, salariul de bază, dar şi sporurile, premiile, alte drepturi salariale acordate prin lege, potrivit actelor normative anuale de salarizare, se contestă la ordonatorul de credite doar salariile de bază/de încadrare stabilite de acesta.

44. Prin urmare, ar putea fi calificată ca fiind o procedură administrativă internă, obligatorie numai în situaţia în care angajatorul a emis un act de stabilire a salariului de bază, fixarea unui termen de contestare a acestuia fiind menită să confere siguranţă actului intrat în circuitul civil.

45. Dacă angajatorul a emis şi a comunicat decizia de stabilire a salariilor, salariatul trebuie să urmeze procedura specială obligatorie, statornicită de legile salarizării în vigoare la momentul respectiv.

46. De asemenea, angajaţii trebuie să urmeze procedura prealabilă atunci când sesizează instanţa de contencios administrativ cu acţiuni ce au ca obiect anularea/revocarea/ modificarea actelor administrative – comunicate – prin care angajatorii cărora li se aplică dispoziţiile ar. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 şi art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 au făcut încadrarea/reîncadrarea personalului plătit din fonduri publice şi au stabilit drepturile salariale ce se acordă potrivit acestei încadrări/reîncadrări, respectiv au stabilit salariile de bază.

47. Rolul procedurii descrise în legile de salarizare este tocmai asigurarea posibilităţii ordonatorului de credite de a corecta rapid orice eroare în stabilirea salariilor.

48. Per a contrario, nu fac obiectul procedurii de contestare administrativă alte categorii de drepturi (sporuri, compensaţii, ajutoare) reglementate de lege, ce pot intra în venitul brut al salariatului, nerecunoscute de angajator, şi nici eventualele solicitări de acordare retroactivă a oricăror drepturi salariale, pentru aceste situaţii este aplicabil dreptul comun care permite formularea unei acţiuni directe la instanţa competentă a statua asupra litigiilor privind drepturile salariale pretinse de părţi, recunoscute sau nu de ordonatorii de credite.

49. Prin urmare, atunci când pretenţiile angajaţilor nu rezultă dintr-o încadrare/reîncadrare pretins nelegală, ci vizează obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate, precum şi atunci când angajatorul nu a emis un act administrativ/act adiţional la contractul individual de muncă ori actul respectiv nu a fost comunicat angajaţilor, admisibilitatea cererii de chemare în judecată cu care salariatul a învestit instanţa specializată în litigii de muncă nu este condiţionată de parcurgerea procedurii prealabile.

50. În concluzie, răspunzând primului punct al sesizării, se constată că, în condiţiile în care obiectul litigiilor este reprezentat de acţiuni având ca obiect obligarea angajatorilor la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiţionale la acestea din urmă, textele de lege menţionate, respectiv art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010, art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, urmează a se Interpreta în sensul că nu instituie o procedură prealabilă sesizării instanţelor din cadrul jurisdicţiei muncii cu aceste litigii.

51. Analiza condiţiilor de admisibilitate în ceea ce priveşte solicitarea interpretării aceloraşi prevederi legale (art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010, art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014) în sensul de a stabili dacă instanţele din cadrul jurisdicţiei muncii pot obliga angajatorii la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte sau acte adiţionale la acestea din urmă.

52. O condiţie de admisibilitate ce trebuie analizată este aceea ca sesizarea să fie de natură să ducă la atingerea scopului recursului în interesul legii.

53. Articolul 514 din Codul de procedură civilă, cu denumirea marginală „calitatea procesuală”, reglementează, în realitate, și scopul recursului în interesul legii, ca fiind acela de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către toate instanţele judecătoreşti.

54. În mod concret, demersul sesizării formulate de către unul dintre titularii recunoscuţi de lege trebuie să fie apt să ducă la atingerea acestui scop, în caz contrar recursul în interesul legii fiind inadmisibil.

55. Această aptitudine implică, pe lângă îndeplinirea condiţiilor de admisibilitate statuate în art. 515 din Codul de procedură civilă, şi modalitatea de identificare a obiectului sesizării într-o chestiune punctuală, caracterizată, de natură să ducă la lămurirea interpretării şi aplicării textului de lege supus examenului în cadrul acestei proceduri, printr-o dezlegare de principiu, generică, ce rezolvă întreaga problematică a unui text de lege.

56. Plecând de la dispoziţiile art. 514 din Codul de procedură civilă, rezultă că premisa recursului în interesul legii este aceea de a înlătura practica neunitară, prin interpretarea și aplicarea unitară a legii.

57. Per a contrario, nu este asigurată această premisă dacă sesizarea priveşte doar modalitatea în care, în lumina unei interpretări anterioare, stabilind circumstanţele unei cauze – atribut exclusiv al Instanţei sesizate cu litigiul – instanţele realizează aplicarea dispoziţiei cu caracter general și impersonal la cazul concret cu care au fost învestite.

58. A stabili dacă instanţele din cadrul jurisdicţiei muncii pot obliga angajatorii la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiţionale la acestea din urmă nu reprezintă, aşadar, o problemă de interpretare a legii, ci doar un exerciţiu al aplicării sale.

59. În consecinţă, sesizarea cu care instanţa supremă a fost învestită prin prezenta cauză, scopul procedurii, adică asigurarea interpretării şi aplicării textului de lege supus examinării, printr-o dezlegare de principiu care să rezolve întreaga problematică a textului de lege, nu poate fi realizat.