Excepţie de neconstituţionalitate admisă referitoare la art. 58 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

5. Prin Încheierea din 22 iunie 2017, pronunţată în Dosarul nr. 1.108/1/2017, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 58 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de contestatoarea Oana Andrea Schmidt-Hăineală într-o cauză având ca obiect soluţionarea contestaţiei formulate împotriva Hotărârii Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 257 din 21 martie 2017, prin care a fost respinsă contestaţia împotriva Hotărârii Secţiei pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii nr. 51 din 3 februarie 2017, prin care s-a dispus încetarea detaşării contestatoarei în cadrul Ministerului Justiţiei.

6. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autoarea acesteia susţine că prevederile de lege criticate contravin dispoziţiilor din Constituţie cuprinse în art. 1 alin. (5), deoarece nu sunt predictibile şi nu conţin referiri exprese la procedura de încetare a detaşării magistratului. Dispoziţiile art. 58 din Legea nr. 303/2004 reprezintă singurele prevederi cuprinse în legislaţia primară privind detaşarea magistraţilor, textul de lege criticat prezentând o evidentă lacună legislativă privind încetarea detaşării.

7. În acelaşi sens, autoarea excepţiei arată că reglementările cuprinse în art. 9 din Regulamentul privind transferul şi detaşarea judecătorilor şi procurorilor, delegarea judecătorilor, numirea judecătorilor şi procurorilor în alte funcţii de conducere, precum şi numirea judecătorilor în funcţia de procuror şi a procurorilor în funcţia de judecător, aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 193/2006, nu sunt de natură a conferi precizie şi predictibilitate în aplicarea măsurilor privind încetarea detaşării. Având în vedere că aceste prevederi sunt cuprinse în cadrul unor norme de legislaţie secundară, s-a realizat o ignorare a acestor prevederi, fiind speculată lacuna legislativă a dispoziţiilor art. 58 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, text lipsit de predictibilitate, care determină o distorsionare a scopului legii şi generează o încălcare a independenţei magistraturii ca parte a independenţei justiţiei. Astfel, dispoziţiile art. 58 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 nu reprezintă o normă previzibilă, de natură a conferi o anume garanţie contra atingerilor arbitrare ce i-ar putea fi aduse privind situaţia încetării detaşării magistratului. Sub acest aspect, principul securităţii juridice se corelează cu alt principiu, dezvoltat în dreptul european, şi anume principiul încrederii legitime. Autoarea invocă, în acest sens, jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

8. În cazul detaşării, principiile stabilităţii şi independenţei procurorilor consacrate de art. 3 din Legea nr. 303/2004 impun stricta aplicare a dispoziţiilor legale ce reglementează cariera magistraţilor, în vederea prevenirii oricăror impedimente în exercitarea activităţii acestora, precum şi a oricărui fel de atingere aduse principiului independenţei magistraturii. În mod evident, textul de lege criticat nu prevede decât aspecte legate de dispunerea detaşării, nefiind o normă precisă şi clară sub aspectul încetării detaşării. Norma criticată nu oferă o garanţie a respectării drepturilor constituţionale împotriva arbitrariului, conducând la afectarea principiului securităţii juridice şi previzibilităţii dreptului. De asemenea, neconstituţionalitatea textului de lege criticat este de natură a intra în conflict cu principiile constituţionale şi legale privind stabilitatea şi inamovibilitatea magistratului, sens în care este invocată Decizia Curţii Constituţionale nr. 375 din 6 iulie 2005. Aplicarea discreţionară a unui text de lege, vădit incomplet şi lipsit de predictibilitate sub aspectul încetării detaşării, reprezintă o ingerinţă şi un atentat la independenţa şi inamovibilitatea magistraţilor.

9. Critica de neconstituţionalitate vizează exclusiv o lacună legislativă privind procedura de încetare a detaşării magistratului, determinând un caracter imprevizibil textului criticat. Cu atât mai mult cu cât soluţiile de încetare a detaşării sunt dispuse de către secţiile Consiliului Superior al Magistraturii, în lipsa unor dispoziţii exprese, aprecierile sunt lăsate în zona arbitrariului. Interpretarea proprie, în lipsa unui text de lege clar şi concis, este de natură să conducă la pronunţarea unor soluţii diferite, care determină o eludare a prevederilor constituţionale aplicabile. Aşadar, dispoziţiile art. 58 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 nu îndeplinesc exigenţele de claritate, precizie şi coerenţă ale dreptului sub aspectul procedurii de încetare a detaşării, având un efect negativ imediat asupra principiului securităţii juridice. Cu atât mai mult cu cât atât detaşarea, cât și încetarea detaşării produc efecte directe asupra carierei magistratului, aceste instituţii trebuie clar definite, pentru a evita aplicarea discreţionară şi arbitrară. Cu atât mai mult cu cât principii constituţionale, precum stabilitatea şi inamovibilitatea magistraţilor sunt aplicabile direct, autoarea excepţiei consideră că lipsa de precizie a textului de lege criticat este de natură a permite crearea unei insecurităţi juridice sub aspectul soluţiilor pronunţate. O normă devine previzibilă în momentul în care conferă o anumită garanţie împotriva atingerilor arbitrare săvârşite de către autorităţile publice. În acest sens, se invocă jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului referitoare la accesibilitatea şi previzibilitatea legii. Specularea dispoziţiilor art. 58 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, text normativ lipsit de rigoare juridică sub aspectul procedurii aplicabile în cazul detaşării, în special sub aspectul subiecţilor îndrituiţi să solicite încetarea detaşării sau atribuirea unei competenţe din oficiu a Consiliului Superior al Magistraturii, generează incertitudine cu privire la aplicarea unitară a legii, împrejurare de natură să aducă atingere principiului securităţii juridice, principiu ce reclamă ca normele să fie clare, coerente şi neechivoce, iar pentru a fi corect interpretate şi aplicate, terminologia utilizată trebuie să fie certă şi suficient de previzibilă, În acest sens se invocă deciziile Curţii Constituţionale nr. 448 din 29 octombrie 2013 şi nr. 22 din 27 ianuarie 2004, jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, precum şi jurisprudenţa Curţii de Justiţiei a Uniunii Europene.

10. În concluzie, autoarea excepţiei consideră că prevederile de lege criticate nu respectă dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie cu privire la calitatea legii, respectiv claritate, precizie şi previzibilitate sub aspectul procedurii de încetare a detaşării, procedură cu implicaţii directe în ceea ce priveşte atât cariera magistratului, cât şi garanţiile constituţionale conferite privind inamovibilitatea şi stabilitatea magistratului.

11. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal apreciază că dispoziţiile de lege criticate sunt constituţionale, „fiind în deplin acord cu prevederile art. 16 din Constituţie, motivarea opiniei instanţei nefiind necesară atunci când excepţia a fost invocată de către una dintre părţi”.

12. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

13. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile şi notele scrise depuse la dosar de avocatul autoarei excepţiei de neconstituţionalitate, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

14. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

15. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 58 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 826 din 13 septembrie 2005, cu modificările şi completările ulterioare, având următorul conţinut: „Consiliul Superior al Magistraturii dispune detaşarea judecătorilor şi procurorilor, cu acordul scris al acestora, la alte instanţe sau parchete, la Consiliul Superior al Magistraturii, Institutul Naţional al Magistraturii, Ministerul Justiţiei sau la unităţile subordonate acestuia ori la alte autorităţi publice, în orice funcţii, inclusiv cele de demnitate publică numite, la solicitarea acestor instituţii, precum şi la instituţii ale Uniunii Europene sau organizaţii internaţionale.”

16. În opinia autoarei excepţiei de neconstituţionalitate, prevederile de lege criticate contravin dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (5) privind obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, precum şi principiului privind stabilitatea şi inamovibilitatea magistratului, principiului securităţii raporturilor juridice, principiului încrederii legitime şi principiului colaborării loiale între instituţii.

17. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că statutul judecătorilor şi procurorilor este consacrat la nivel constituţional în art. 125 („Statutul judecătorilor”) şi în art. 132 („Statutul procurorilor”), dispoziţii care fac parte din titlul III „Autorităţile publice”, cap. VI „Autoritatea judecătorească”, secţiunea 1 „Instanţele judecătoreşti” (art. 124-130), secţiunea a 2-a „Ministerul Public” (art. 131 şi 132) şi secţiunea a 3-a „Consiliul Superior al Magistraturii” (art. 133 şi 134). Potrivit art. 125 din Legea fundamentală, judecătorii numiţi de Preşedintele României sunt inamovibili; propunerile de numire, precum şi promovarea, transferarea şi sancţionarea judecătorilor sunt de competenţa Consiliului Superior al Magistraturii, iar funcţia de judecător este incompatibilă cu orice altă funcţie publică sau privată, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul superior. Potrivit art. 132 din Constituţie, procurorii îşi desfăşoară activitatea potrivit principiului legalităţii, al imparţialităţii şi al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiţiei, iar funcţia de procuror este incompatibilă cu orice altă funcţie publică sau privată, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul superior.

18. La nivel infraconstituţional, statutul magistraţilor este reglementat prin Legea nr. 303/2004. Textul de lege criticat – art. 58 alin. (1) – face parte din titlul II „Cariera judecătorilor şi procurorilor”, cap. VI „Delegarea, detaşarea şi transferul” din această lege şi prevede condiţiile detaşării judecătorilor şi procurorilor. Astfel, potrivit dispoziţiilor de lege criticate, detaşarea judecătorilor şi procurorilor la alte instanţe sau parchete ori la alte autorităţi publice se dispune de Consiliul Superior al Magistraturii, cu acordul scris al judecătorului sau procurorului. Potrivit art. 58 alin. (2) din aceeaşi lege, durata detaşării este cuprinsă între 6 luni şi 3 ani. Detaşarea se prelungeşte o singură dată, pentru o durată de până la 3 ani, în condiţiile prevăzute la alin. (1), iar, potrivit art. 58 alin. (3), pe perioada detaşării, judecătorii şi procurorii îşi păstrează calitatea de judecător sau procuror şi beneficiază de drepturile prevăzute de lege pentru personalul detaşat. Perioada detaşării constituie vechime în funcţia de judecător sau procuror, potrivit art. 58 alin. (4), iar, după încetarea detaşării, judecătorul sau procurorul revine în funcţia deţinută anterior, potrivit art. 58 alin. (5) din lege.

19. Aşadar, Curtea observă că art. 58 din Legea nr. 303/2004 prevede condiţiile detaşării, procedura detaşării, precum şi drepturile judecătorului sau procurorului detaşat, însă, referitor la încetarea detaşării, Legea nr. 303/2004 nu conţine nicio prevedere. Art. 9 din Regulamentul din 9 martie 2006 privind transferul şi detaşarea judecătorilor şi procurorilor, delegarea judecătorilor, numirea judecătorilor şi procurorilor în alte funcţii de conducere, precum şi numirea judecătorilor în funcţia de procuror şi a procurorilor în funcţia de judecător, aprobat prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 193/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 329 din 12 aprilie 2006, modificat prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 727/2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 313 din 12 mai 2009, precizează cu claritate că „Detaşarea judecătorului sau a procurorului poate înceta anterior duratei pentru care a fost dispusă, prin hotărârea secţiei corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii, la cererea celui care a solicitat detaşarea ori a judecătorului sau procurorului detaşat”.

20. Curtea reţine că detaşarea magistraţilor constă în schimbarea temporară a locului de muncă şi reprezintă, astfel, o modificare a raportului de muncă al acestora, trebuind a fi făcută cu acordul judecătorului sau procurorului. În mod simetric, încetarea detaşării înainte de expirarea duratei pentru care a fost dispusă trebuie să aibă loc la cererea judecătorului sau procurorului ori la cererea instituţiei la care este detaşat.

21. Curtea a constatat în jurisprudenţa sa, în mod constant, că statutul juridic al unei categorii de personal este reprezentat de dispoziţiile de lege referitoare la încheierea, executarea, modificarea, suspendarea şi încetarea raportului juridic de muncă în care se află respectiva categorie (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 172 din 24 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 315 din 25 aprilie 2016, paragraful 19, sau Decizia nr. 244 din 19 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 469 din 23 iunie 2016, paragraful 20).

22. Referitor la posibilitatea de a reglementa, prin acte cu caracter inferior legii, aspecte esenţiale ce ţin de statutul unor categorii de personal, Curtea s-a mai pronunţat, de exemplu, cu privire la statutul poliţistului. Astfel, Curtea a reţinut că, având în vedere că poliţistul este funcţionar public civil, cu statut special, şi că acesta este învestit cu exerciţiul autorităţii publice, statutul său juridic cunoaşte elemente derogatorii de la dispoziţiile generale care reglementează raporturile de muncă, respectiv Legea nr. 53/2003 – Codul muncii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 345 din 18 mai 2011, cu modificările şi completările ulterioare. Astfel, raportul său de serviciu ia naştere, se execută şi încetează în condiţii speciale. De aceea, aspectele esenţiale ce vizează raporturile de serviciu se referă în mod intrinsec la statutul poliţistului, statut care este reglementat prin lege organică (a se vedea în acest sens Decizia nr. 392 din 2 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 667 din 11 septembrie 2014, paragraful 17, Decizia nr. 637 din 13 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 906 din 8 decembrie 2015, paragraful 24, Decizia nr. 172 din 24 martie 2016, precitată, paragraful 17).

23. Ţinând cont de această jurisprudenţă, Curtea constată că, a fortiori, în situaţia magistraţilor, al căror statut este consacrat la nivel constituţional în art. 125 („Statutul judecătorilor”) şi în art. 132 („Statutul procurorilor”, elementele esenţiale referitoare la încheierea, executarea, modificarea, suspendarea şi încetarea raportului juridic de muncă al acestora trebuie reglementate prin lege, iar nu printr-un act cu forţă inferioară acesteia. Astfel, atât condiţiile detaşării, cât şi condiţiile încetării acesteia trebuie prevăzute expres în statutul judecătorilor şi procurorilor, şi anume în Legea nr. 303/2004.

24. Referitor la critica autoarei excepţiei de neconstituţionalitate privind lipsa de previzibilitate a textului de lege criticat, Curtea reţine că, potrivit jurisprudenţei sale referitoare la art. 1 alin. (5) din Constituţie, una dintre cerinţele principiului respectării legilor vizează calitatea actelor normative (Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014, paragraful 225). În acest sens, Curtea a constatat că, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de clar şi precis pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate – care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist – să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanţele speţei, consecinţele care pot rezulta dintr-un act determinat. Desigur, poate să fie dificil să se redacteze legi de o precizie totală şi o anumită supleţe poate chiar să se dovedească de dorit, supleţe care nu afectează însă previzibilitatea legii (a se vedea, în acest sens, Decizia Curţii Constituţionale nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, Decizia Curţii Constituţionale nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, sau Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013).

25. De asemenea, Curtea a statuat că o dispoziţie legală trebuie să fie precisă, neechivocă, să instituie norme clare, previzibile şi accesibile, a căror aplicare să nu permită arbitrariul sau abuzul. Norma juridică trebuie să reglementeze în mod unitar, uniform, să stabilească cerinţe minimale aplicabile tuturor destinatarilor săi (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 17 din 21 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 79 din 30 ianuarie 2015).

26. Aplicând aceste considerente la speţa de faţă, Curtea reţine că textul de lege criticat – care reglementează condiţiile detaşării magistraţilor, printre care acordul scris al judecătorului sau procurorului – nu prevede, în mod simetric, şi condiţiile încetării detaşării anterior duratei pentru care s-a dispus. Legea prevede expres durata detaşării, care poate fi dispusă între 6 luni şi 3 ani, cu posibilitatea prelungirii o singură dată pentru o durată de până la 3 ani. Însă, Legea nr. 303/2004, care reglementează statutul judecătorilor şi procurorilor, nu conţine nicio prevedere referitoare la încetarea detaşării înainte de expirarea duratei pentru care a fost dispusă de către Consiliul Superior al Magistraturii. Potrivit art. 9 din regulamentul emis de Consiliul Superior al Magistraturii, aprobat prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 193/2006, cu modificările şi completările ulterioare, încetarea detaşării judecătorilor şi procurorilor înainte de expirarea duratei pentru care s-a dispus are loc, prin hotărârea secţiei corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii, la cererea celui care a solicitat detaşarea ori a judecătorului sau procurorului detaşat. Or, în cazul de faţă, lăsând la latitudinea Consiliului Superior al Magistraturii stabilirea, prin acte cu forţă juridică infralegală, a unor elemente esenţiale ale raportului de muncă al magistratului şi, implicit, ale statutului acestuia, legea imprimă un caracter relativ, nepermis, procedurii şi cazurilor de încetare a detaşării magistraţilor. Aceste norme trebuie să respecte anumite exigenţe de stabilitate, previzibilitate şi claritate, iar emiterea unor acte administrative cu caracter normativ, de rang infralegal, în această materie, determină o stare de incertitudine juridică. De altfel, aşa cum reiese din actele depuse la dosarul instanţei şi care au fost transmise Curţii Constituţionale odată cu încheierea de sesizare, practica autorităţii care dispune detaşarea şi încetarea detaşării judecătorilor şi procurorilor, Consiliul Superior al Magistraturii, s-a schimbat în sensul posibilităţii încetării detaşării unui magistrat fără existenţa cererii acestuia sau a instituţiei care a solicitat detaşarea.

27. Aşadar, lipsa unui text expres în cuprinsul art. 58 din Legea nr. 303/2004 ce reglementează statutul judecătorilor şi procurorilor, care să prevadă condiţiile încetării detaşării anterior duratei pentru care s-a dispus, conduce la imprevizibilitatea textului de lege criticat şi, astfel, la încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie, deoarece, de la caz la caz, în mod arbitrar, se poate decide cu privire la cariera magistratului, şi anume la încetarea detaşării judecătorului sau procurorului anterior duratei pentru care s-a dispus, în unele cazuri pe baza cererii judecătorului sau procurorului, iar în alte cazuri fără a exista o astfel de cerere.

28. Pe fondul lacunei legislative evidenţiate mai sus, Curtea mai reţine că soluţia legislativă prevăzută de art. 58 din Legea nr. 303/2004 contravine normelor de tehnică legislativă, de vreme ce, potrivit Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificările şi completările ulterioare, actele normative date în executarea legilor se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă şi, ca atare, trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise, fără ca prin acestea să poată fi completată legea, astfel cum s-a procedat prin Regulamentul din 9 martie 2006, aprobat prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 193/2006.

29. În concluzie, prevederile art. 58 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie cu privire la calitatea legii, respectiv previzibilitate, sub aspectul condiţiilor de încetare a detaşării judecătorilor şi procurorilor. Prin urmare, soluţia legislativă care nu precizează condiţiile încetării detaşării judecătorilor sau procurorilor este neconstituţională.

30. Ca efect al prezentei decizii, în conformitate cu prevederile art. 147 alin. (1) din Constituţie, „Dispoziţiile din legile […] în vigoare, […] constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept”. Aşadar, Curtea constată că dispoziţiile art. 147 alin. (1) din Constituţie obligă legiuitorul să pună de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei în 45 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, a prezentei decizii.