DCC nr. 172/2016. Excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 18 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

3. Prin Decizia civilă nr. 3.246 din 8 iunie 2015, pronunţată în Dosarul nr. 43.450/3/2007*, Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 18 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului. Excepţia a fost ridicată de recurentul-reclamant Achim Ilarie în cadrul soluţionării recursului declarat împotriva Sentinţei civile nr. 4.359 din 11 iunie 2014 pronunţate de Tribunalul Bucureşti – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin care a fost respinsă ca neîntemeiată acţiunea prin care reclamantul a solicitat anularea concursului din data de 23 noiembrie 2007, organizat pentru ocuparea funcţiei de adjunct şef secţie la Secţia 6 Poliţie.

4. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul acesteia susţine, în esenţă, că prevederile de lege criticate contravin dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (4) şi (5) privind principiul separaţiei puterilor în stat şi cel al obligativităţii respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legii, a previzibilităţii legii, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi, art. 31 privind dreptul la informare, art. 73 alin. (3) lit. j) privind reglementarea prin lege organică a statutului funcţionarilor publici şi art. 78 privind intrarea în vigoare a legii. În acest sens arată că poliţistul este funcţionar public civil, cu statut special, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 360/2002, iar în această calitate poliţistul este subiect al unui raport de serviciu care ia naştere, se execută şi încetează în condiţii speciale. De aceea, aspectele esenţiale care vizează inclusiv organizarea şi desfăşurarea concursurilor pentru ocuparea unei funcţii de conducere, ca element al naşterii sau modificării raportului de serviciu, se referă în mod intrinsec la statutul poliţistului, statut care este reglementat prin lege organică, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, respectiv Legea nr. 360/2002. Organizarea concursurilor în poliţie (M.A.I.), inclusiv pentru funcţiile de conducere, se referă la executarea şi modificarea raportului de serviciu, de aceea, organizarea unor astfel de concursuri, ţinând seama de statutul poliţistului, trebuie reglementată, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, prin lege organică.

5. Mai susţine că dispoziţiile de lege criticate nu numai că nu reglementează procedura organizării şi desfăşurării concursurilor în poliţie, ci deleagă reglementarea acestora ministrului de interne, care este abilitat să adopte ordine, care nu sunt publicate în Monitorul Oficial al României. Mai mult decât atât, prin art. 196 din Ordinul M.A.I. nr. 300/2004, ministrul de interne a delegat pe directorul Direcţiei management resurse umane din M.A.I pentru a stabili metodologia, procedurile şi formularele utilizate în organizarea şi desfăşurarea concursurilor în poliţie, sens în care directorul a emis Dispoziţia D.M.R.U. nr. 11/960/20.10.2004, unde la anexa nr. 12 a emis Metodologia privind organizarea şi desfăşurarea concursurilor şi examenelor pentru ocuparea posturilor vacante în M.A.I., document care nu a fost publicat. Ca şi când toate aceste delegări nu erau de ajuns, inspectorul general al Inspectoratului General al Poliţiei Române, pe baza aprobării unor rapoarte de către ministrul de interne de delegare, a emis Dispoziţia I.G.P.R. nr. 1.399/18.05.2007 prin care s-a stabilit metodologia de organizare şi desfăşurare a concursurilor/examenelor în vederea ocupării posturilor vacante, precum şi pentru promovarea în funcţie a ofiţerilor şi agenţilor din Poliţia Română, care nu a fost publicată.

6. Autorul excepţiei de neconstituţionalitate susţine că s-a ajuns la situaţia în care un aspect esenţial care vizează organizarea şi desfăşurarea concursurilor în poliţie, inclusiv ocuparea funcţiilor de conducere şi promovarea poliţiştilor, să fie reglementat prin diferite ordine de ministru, dispoziţii ale unui director de direcţie din cadrul M.A.I. sau ale inspectorului general al I.G.P.R., toate aceste acte administrative nefiind publicate niciodată în Monitorul Oficial al României, ceea ce este de natură a crea un caracter iluzoriu poliţiştilor (inclusiv persoanelor din afara sistemului de ordine publică care pot participa la astfel de concursuri) de a se apăra eficient şi de a cunoaşte prevederile acestor documente. În aceste condiţii, persoanele care au participat la concursuri nu au cunoscut regulile după care s-au desfăşurat concursurile, având în vedere că actele administrative nu au fost previzibile, accesibile şi nici opozabile. Delegarea de atribuţii pentru a stabili aceste norme unui membru al Guvernului, unui director de direcţie sau şefului I.G.P.R., prin emiterea unor acte administrative cu caracter infralegal, a determinat o stare de incertitudine juridică.

7. În final, în susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul acesteia invocă Decizia Curţii Constituţionale nr. 392 din 2 iulie 2014 şi susţine că, având în vedere principiile enunţate prin decizia sus-menţionată, dispoziţiile de lege criticate încalcă art. 1 alin. (4) şi (5) şi art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, mai ales în condiţiile în care Ordinul M.A.I. nr. 300/2004, ordin emis în condiţii contrare Constituţiei, nu a fost niciodată publicat şi, de asemenea, nu au fost publicate nici modificările acestuia.

8. Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal opinează în sensul că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, întrucât dispoziţiile constituţionale evocate în motivarea excepţiei nu impun ca absolut toate aspectele referitoare la cariera profesională şi la ocuparea funcţiilor din cadrul poliţiei să fie reglementate chiar prin lege; legea constituie o reglementare primară, care trebuie, desigur, să fie suficient de detaliată pentru a nu goli de conţinut dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie. Aceasta nu reclamă, însă, în aprecierea instanţei, ca toate chestiunile referitoare la concursurile şi examenele desfăşurate pe parcursul carierei profesionale să fie reglementate chiar prin lege, o atare soluţie fiind cel mai probabil impracticabilă şi având dezavantajul că ar rezulta o lege mult prea încărcată de detalii care trebuie să rămână în domeniul organizării executării legii, adică de competenţa ministrului de resort. Instanţa arată că, în fapt, autorul excepţiei este nemulţumit că ordinele ministrului administraţiei şi internelor prin care s-au reglementat examenele şi concursurile pentru ocuparea funcţiilor de conducere nu sunt publicate, însă, o atare chestiune excedează textului de lege criticat şi poate fi analizată de instanţele de contencios administrativ competente – sesizate pe calea unei acţiuni principale în anulare, iar nu de către Curtea Constituţională, care trebuie să se pronunţe asupra constituţionalităţii dispoziţiei de lege criticate, iar nu asupra unei omisiuni legislative sau asupra modului (pretins defectuos) prin care norma legală este pusă în aplicare de către Guvern şi de către ministrul de resort. Desigur, urmează ca instanţa constituţională să analizeze în ce măsură se poate extrapola raţionamentul cuprins în Decizia nr. 392 din 2 iulie 2014, prin care au fost declarate ca fiind neconstituţionale dispoziţiile art. 59 alin. (2), art. 60 alin. (1) şi ale art. 62 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, întrucât aspecte esenţiale referitoare la procedura disciplinară nu au fost reglementate Nr. 2.228. prin lege, ci au fost lăsate la aprecierea ministrului de resort; decizia sus-menţionată a avut însă în vedere specificul răspunderii disciplinare şi gravitatea pe care aceasta o poate avea asupra statutului poliţistului, în vreme ce în prezenta cauză trebuie evaluată cerinţa de a reglementa în avans, însă suficient de flexibil, situaţiile şi condiţiile în care vor fi ocupate prin concurs funcţiile de conducere în poliţie.

9. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

10. Guvernul consideră că, „având în vedere similitudinea problematicii supuse atenţiei prin prezenta excepţie de neconstituţionalitate cu cea analizată de Curtea Constituţională” prin Decizia nr. 392 din 2 iulie 2014, „este posibil ca cele reţinute de instanţa de control constituţional prin această decizie să fie aplicabile şi în speţa de faţă”.

11. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile scrise depuse la dosar de autorul excepţiei, susţinerile părţii prezente la şedinţă şi concluziile scrise depuse de aceasta, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

12. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

13. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 18 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 24 iunie 2002, cu modificările şi completările ulterioare, dispoziţii care au următorul conţinut: „Posturile de conducere se ocupă prin examen sau concurs, după caz, în situaţiile şi în condiţiile stabilite prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor.”

14. Autorul excepţiei de neconstituţionalitate susţine că dispoziţiile de lege criticate contravin prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (4) şi (5) privind principiul separaţiei puterilor în stat şi cel al obligativităţii respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legii, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi, art. 31 privind dreptul la informaţie, art. 73 alin. (3) lit. j) privind reglementarea prin lege organică a statutului funcţionarilor publici şi art. 78 privind intrarea în vigoare a legii.

15. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că, potrivit textului de lege criticat din Legea nr. 360/2002, posturile de conducere se ocupă prin examen sau concurs, după caz, în situaţiile şi în condiţiile stabilite prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor. Dispoziţiile de lege criticate fac parte din cap. II: „Selecţionarea, pregătirea, acordarea gradelor profesionale şi încadrarea poliţiştilor în categorii şi grade profesionale”, secţiunea a 2-a: „Obţinerea gradelor profesionale şi încadrarea poliţiştilor în categorii şi grade profesionale” din Legea nr. 360/2002. Spre deosebire de condiţiile privind promovarea poliţiştilor în grade profesionale, condiţii care sunt stabilite prin Legea nr. 360/2002, condiţiile pentru ocuparea posturilor de conducere trebuie stabilite, potrivit dispoziţiilor de lege criticate, prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor.

16. Curtea reţine că în materia ocupării posturilor de conducere a fost emis Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 300/2004 privind activitatea de management resurse umane în unităţile Ministerului Administraţiei şi Internelor, care nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, însă, în prezent, atât aspectele esenţiale privind ocuparea posturilor de conducere, cât şi procedura de desfăşurare a concursului/examenului pentru ocuparea posturilor de conducere sunt prevăzute în art. 19-23 din cap. IV: „Reguli de evoluţie în cariera poliţiştilor şi cadrelor militare” din Ghidul carierei poliţiştilor şi cadrelor militare din Ministerul Administraţiei şi Internelor, aprobat prin Ordinul viceprim-ministrului, ministrul administraţiei şi internelor, nr. 69/2009, publicat în Monitorul Oficial a României, Partea I, nr. 312 din 12 mai 2009, cu modificările şi completările ulterioare.

17. Aşa cum a statuat Curtea prin Decizia nr. 392 din 2 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 667 din 11 septembrie 2014, paragraful 17, şi prin Decizia nr. 637 din 13 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 906 din 8 decembrie 2015, paragraful 24, poliţistul este funcţionar public civil, cu statut special, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 360/2002, şi că, în conformitate cu art. 2 alin. (1) din aceeaşi lege, poliţistul este învestit cu exerciţiul autorităţii publice. În considerarea acestor prevederi legale, statutul său juridic cunoaşte elemente derogatorii de la dispoziţiile generale care reglementează raporturile de muncă, respectiv Legea nr. 53/2003 – Codul muncii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 345 din 18 mai 2011, cu modificările şi completările ulterioare. Astfel, poliţistul este subiect al unui raport de serviciu, raport care ia naştere, se execută şi încetează în condiţii speciale. De aceea, aspectele esenţiale ce vizează cele trei elemente ale raporturilor de serviciu se referă în mod intrinsec la statutul poliţistului, statut care este reglementat prin lege organică, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, respectiv Legea nr. 360/2002.

18. Curtea reţine că ocuparea posturilor de conducere se referă la modul de executare a raporturilor de serviciu, implicând o modificare a acestor raporturi. Aspectele privind ocuparea posturilor de conducere ţin în mod evident de cariera poliţistului şi presupun o modificare atât a atribuţiilor (a felului muncii), cât şi a salarizării. Exercitarea raportului de serviciu al poliţistului se realizează de la naşterea acestuia prin actul de numire şi până la încetarea lui, în condiţiile legii. Astfel, situaţiile juridice care pot interveni pe parcursul perioadei dintre naşterea şi încetarea raportului de serviciu, cum sunt, de exemplu, modificarea sau suspendarea acestuia, ţin de modul de executare a raportului de serviciu.

19. Statutul juridic al unei categorii de personal este reprezentat de dispoziţiile de lege referitoare la încheierea, executarea, modificarea, suspendarea şi încetarea raportului juridic de muncă în care se află respectiva categorie. În consecinţă, regulile esenţiale privind ocuparea posturilor de conducere ţin de statutul poliţistului, mai exact de exercitarea raportului de serviciu care se realizează de la naşterea până la încetarea acestuia. Curtea observă că şi alte categorii profesionale au reglementate în statutele proprii reguli esenţiale privind ocuparea funcţiilor de conducere, iar prin regulamente sunt detaliate regulile specifice de ocupare a acestor funcţii. De exemplu, art. 48-51 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 826 din 13 septembrie 2005, cu modificările şi completările ulterioare, reglementează regulile esenţiale privind numirea în funcţiile de conducere din cadrul judecătoriilor, tribunalelor, curţilor de apel şi parchetelor corespunzătoare. În acelaşi sens, dispoziţiile art. 57 alin. (6) şi (7) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007, cu modificările şi completările ulterioare, stabilesc condiţiile minime de vechime în specialitatea studiilor necesare participării la concursul de recrutare organizat pentru ocuparea funcţiilor publice de conducere, art. 58 instituie reguli generale privind procedura de desfăşurare a concursului de recrutare pentru funcţiile publice vacante, iar art. 62 alin. (2) reglementează procedura de numire în funcţiile publice de conducere.

20. Ca atare, ţinând cont de dispoziţiile constituţionale ale art. 73 alin. (3) lit. j), Curtea constată că aspectele esenţiale ale ocupării posturilor de conducere ale poliţiştilor trebuie reglementate prin lege organică, respectiv Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, lege specială în sensul art. 1 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 – Codul muncii.

21. Or, dispoziţiile legale criticate nu numai că nu reglementează procedura ocupării posturilor de conducere ale poliţiştilor, ci deleagă reglementarea acestor aspecte importante ministrului de resort care este abilitat să adopte ordine. Întrucât, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, statutul funcţionarilor publici se reglementează prin lege organică şi ţinând cont de faptul că aspectele esenţiale privind ocuparea posturilor de conducere vizează o modificare a raporturilor de muncă, aceste aspecte esenţiale, cum sunt, spre exemplu, condiţiile generale de participare la examen/concurs, condiţiile de vechime necesară participării la examen/concurs, tipul probelor de examen/concurs, condiţiile în care candidaţii sunt declaraţi „admişi” şi posibilitatea de contestare trebuie reglementate prin lege organică, urmând ca regulile specifice procedurii de ocupare a funcţiilor de conducere să fie explicate şi detaliate prin ordin al ministrului de resort. În consecinţă, prevederile de lege criticate care instituie reglementarea acestor aspecte prin acte administrative contravin dispoziţiilor art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie.

22. Totodată, Curtea reţine că, potrivit dispoziţiilor de lege criticate, se ajunge la situaţia ca un aspect esenţial care vizează executarea raporturilor de serviciu să fie reglementat printr-un act administrativ. Or, normele privind ocuparea posturilor de conducere trebuie să respecte anumite cerinţe de stabilitate şi previzibilitate. Astfel, delegarea atribuţiei de a stabili aceste norme unui membru al Guvernului, prin emiterea unor acte cu caracter administrativ ce au caracter infralegal, determină o stare de incertitudine juridică, acest gen de acte având, de obicei, un grad sporit de schimbări succesive în timp. Considerentele reţinute de Curte prin Decizia nr. 637 din 13 octombrie 2015, precitată, paragraful 31, şi prin Decizia nr. 803 din 24 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 34 din 18 ianuarie 2016, paragraful 17, se aplică mutatis mutandis şi în cauza de faţă, referitoare la normele privind ocuparea posturilor de conducere. Astfel, aceste norme trebuie să respecte anumite exigenţe de stabilitate, previzibilitate şi claritate, iar delegarea atribuţiei de a stabili aceste norme către un membru al Guvernului, prin emiterea unor acte administrative cu caracter normativ, de rang infralegal, determină o stare de incertitudine juridică.

23. Aşadar, pe fondul lacunei legislative evidenţiate mai sus, Curtea mai reţine că soluţia legislativă prevăzută de art. 18 din Legea nr. 360/2002 contravine normelor de tehnică legislativă, de vreme ce, potrivit Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificările şi completările ulterioare, ordinele cu caracter normativ se emit numai pe baza şi în executarea legii, trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise, fără ca prin acestea să poată fi completată legea, astfel cum s-a procedat prin Ordinul viceprim-ministrului, ministrul administraţiei şi internelor, nr. 69/2009.

24. Prin urmare, Curtea constată că prevederile art. 18 din Legea nr. 360/2002 contravin art. 1 alin. (4) din Constituţie referitor la principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat (prin delegarea unei competenţe ce aparţine în exclusivitate legiuitorului către un membru al Guvernului), precum şi art. 1 alin. (5) din Constituţie, în componenta sa referitoare la previzibilitatea legii.

25. În consecinţă, Curtea subliniază că, pentru înlăturarea viciului de neconstituţionalitate, aspectele esenţiale privind ocuparea posturilor de conducere trebuie să fie reglementate prin lege organică, urmând ca regulile specifice acestei proceduri să fie explicitate şi detaliate prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor.

26. În final, Curtea constată că art. 16 alin. (1), art. 31 şi 78 din Constituţie nu au incidenţă în prezenta cauză.