Decizia Î.C.C.J. nr. 10/2015. Interpretarea dispoziţiilor art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

[…] Critica referitoare la necercetarea fondului cauzei nu poate fi reţinută, pentru că reluarea în discuţie a legalităţii prevederilor anulate ale Ordinului nr. 1.000/2005 ar constitui o încălcare a puterii de lucru judecat de care se bucură sentinţa menţionată”.

Într-o altă cauză² vizând excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 3 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 977/2003 privind taxa pentru serviciul public de radiodifuziune, cu modificările şi completările ulterioare, prevedere normativă care fusese anulată prin Sentinţa nr. 185 din 27 aprilie 2010 a Curţii de Apel Cluj, irevocabilă prin Decizia nr. 607/3.02.2011 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie — Secţia de contencios administrativ şi fiscal, hotărâri publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 318 din 9 mai 2011, s-a statuat că excepţia de nelegalitate este lipsită de obiect, în considerarea efectului de opozabilitate erga omnes dedus din prevederile art. 23 din Legea nr. 554/2004.

O abordare similară se regăseşte şi într-o cauză³ care priveşte tocmai excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 35 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul preşedintelui CNAS nr. 617/2007 — text care a generat sesizarea de faţă — Înalta Curte statuând în sensul că demersul procesual al autorului excepţiei de nelegalitate este lipsit de interes (interesul său nu mai este „actual”), câtă vreme, în cursul soluţionării incidentului procedural, a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 243 din 4 aprilie 2014 Sentinţa civilă nr. 835 din 8 februarie 2012 prin care Curtea de Apel Bucureşti — Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a anulat aceeaşi prevedere normativă.

În fine, într-o altă decizie⁴ identificată în jurisprudenţa instanţei supreme, având ca obiect aceeaşi excepţie de nelegalitate ca în cauza precedentă, Înalta Curte a statuat că „soluţia din prezenta cauză, în privinţa excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor art. 35 din Normele metodologice aprobate prin Ordinul preşedintelui CNAS nr. 617/2007, nu poate fi diferită de soluţia pronunţată anterior în acţiunea în anulare a aceleiaşi prevederi normative, fundamentată pe argumente identice, pentru că se opune efectul pozitiv al puterii lucrului judecat”.

6.2. În cauză, s-a solicitat curţilor de apel să comunice jurisprudenţa identificată la nivelul circumscripţiei lor teritoriale cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării, iar, în urma analizei practicii judiciare comunicate, au fost constate aspectele arătate în continuare.

Într-o orientare jurisprudenţială s-a reţinut că hotărârea judecătorească de anulare a actului administrativ cu caracter normativ produce efecte numai pentru viitor, ex nunc, în privinţa actelor administrative emise în temeiul actului anulat ulterior hotărârii de anulare, neputând fi opusă efectelor juridice produse anterior publicării hotărârii judecătoreşti în Monitorul Oficial al României, Partea I, şi nici actelor administrative cu caracter individual emise anterior acestui moment.

Instanţele au apreciat că, prin sintagma „au putere numai pentru viitor^”, dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 554/2004 instituie o excepţie de la principiul conform căruia nulitatea produce efecte retroactive, astfel că rămân în fiinţă efectele juridice produse până la momentul anulării.

În speţă, s-a apreciat că hotărârea judecătorească de anulare a art. 35 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul preşedintelui CNAS nr. 617/2007 produce efecte juridice numai în privinţa deciziilor de impunere emise după publicarea hotărârii în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Prin dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a introdus o derogare de la principiul potrivit căruia un act declarat nul se consideră că nu a existat niciodată, astfel că actele administrative cu caracter individual emise anterior anulării actului administrativ cu caracter normativ au fost emise cu respectarea prevederilor actului cu forţă juridică superioară în vigoare la data emiterii lor.

Recunoaşterea numai pentru viitor a efectelor anulării actului administrativ cu caracter normativ constituie şi o modalitate de respectare a principiului securităţii raporturilor juridice.

Într-o altă orientare jurisprudenţială, instanţele au reţinut că dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 554/2004 se interpretează în sensul că hotărârea judecătorească de anulare a actului administrativ cu caracter normativ produce efecte juridice atât în privinţa actelor administrative subsecvente, emise ulterior publicării hotărârii în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti, cât şi în privinţa actelor administrative cu caracter individual care, deşi au fost emise anterior publicării, făceau obiectul unor cauze aflate în curs de soluţionare pe rolul instanţelor la data publicării hotărârii de anulare.

În susţinerea acestei orientări jurisprudenţiale s-a arătat că o interpretare contrară ar lipsi de interes demersul oricărei persoane vătămate printr-un act administrativ cu caracter individual emis în baza unui act administrativ cu caracter normativ anulat şi ar avea ca efect recunoaşterea doar formală a dreptului de acces la instanţă, câtă vreme persoana vătămată nu mai poate solicita anularea actului administrativ cu caracter normativ deja anulat.

Proceselor în curs de judecată li se aplică legea, lato sensu, în forma dobândită după admiterea acţiunii în anulare, similar ipotezei în care ar fi admisă o excepţie de neconstituţionalitate.

Instanţele au apreciat că hotărârea judecătorească de anulare a actului administrativ cu caracter normativ produce efecte similare deciziei pronunţate de Curtea Constituţională prin care este admisă o excepţie de neconstituţionalitate, iar efectele acesteia se răsfrâng asupra cauzelor pendinte la data publicării deciziei în Monitorul Oficial al României, Partea I, un argument în acest sens fiind faptul că sintagma „au putere numai pentru viitor” prevăzută de art. 23 din Legea nr. 554/2004 se regăseşte şi în cuprinsul art. 147 alin. (4) din Constituţie.

În susţinerea acestei teze au fost invocate şi următoarele considerente din decizii ale Curţii Constituţionale:

— Decizia Curţii Constituţionale nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011:

„În ceea ce priveşte deciziile prin care se constată neconstituţionalitatea unor dispoziţii care nu mai sunt în vigoare, Curtea constată că acestea nu produc efecte retroactive, ci exclusiv pentru viitor. Dispoziţiile neconstituţionale nu se vor mai aplica în cauza în care a fost invocată excepţia de neconstituţionalitate şi nici în cauzele pendinte în faţa instanţelor judecătoreşti în care respectivele dispoziţii sunt aplicabile. Aşa fiind, efectele deciziei de admitere se limitează exclusiv asupra aplicării în timp a dispoziţiei sancţionate, căreia і se refuză ultraactivitatea întemeiată pe principiul «tempus regit adum», iar nu şi asupra existenţei normei în dreptul pozitiv, care, în urma abrogării sau ajungerii la termen survenite anterior momentului în care se realizează controlul de constituţionalitate, a trecut în stare pasivă. Cu alte cuvinte, decizia Curţii prin care se admite excepţia de neconstituţionalitate este general obligatorie şi are putere numai pentru viitor în toate situaţiile juridice în care norma care nu mai este în vigoare continuă să-şi producă efectele juridice neconstituţionale, în virtutea principiului «tempus regit actum».”;

— Decizia Curţii Constituţionale nr. 223 din 13 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 18 aprilie 2012:

„Curtea constată că, întrucât deciziile sale produc efecte numai pentru viitor, potrivit art. 147 alin. (4) din Constituţie, cele stabilite prin prezenta decizie urmează a se aplica de către Casa Naţională de Pensii Publice, prin casele judeţene de pensii şi casele sectoriale de pensii, de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I; totodată, instanţele judecătoreşti vor aplica prezenta decizie numai în cauzele pendinte la momentul publicării acesteia, cauze în care respectivele dispoziţii sunt aplicabile, precum şi în cauzele în care a fost invocată excepţia de neconstituţionalitate până la data sus-menţionată, în această ultimă ipoteză decizia pronunţată de Curtea Constituţională constituind temei al revizuirii potrivit art. 322 pct. 10 din Codul de procedură civilă.”;

— Decizia Curţii Constituţionale nr. 164 din 12 martie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 296 din 23 mai 2013:

„Curtea statuează că, întrucât deciziile sale produc efecte numai pentru viitor, potrivit art. 147 alin. (4) din Constituţie, cele stabilite prin prezenta decizie urmează a se aplica de la data publicării lor în Monitorul Oficial al României, Partea I; totodată, instanţele judecătoreşti vor aplica decizia Curţii Constituţionale numai în cauzele pendinte la momentul publicării acesteia, cauze în care dispoziţiile art. 257 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 95/2006, în redactarea de la data intrării în vigoare a acestora şi până la modificările ce le-au fost aduse prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 93/2008. sunt aplicabile, precum şi în cauzele în care a fost invocată excepţia de neconstituţionalitate până la data sus menţionată, în această ultimă ipoteză deciziile pronunţate de Curtea Constituţională constituind temei al revizuirii potrivit art. 322 pct. 10 din Codul de procedură civilă din 1865, respectiv art. 509 alin. (1) pct. 11 din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 545 din 3 august 2012, după caz.”

7. Răspunsul Ministerului Public — Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie Ministerul Public — Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat faptul că nu se află în curs de verificare practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii cu referire la chestiunea de drept ce formează obiectul prezentei sesizări.

8. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

În jurisprudenţa Curţii Constituţionale nu au fost identificate aspecte relevante cu referire strictă la chestiunea de drept ce formează obiectul prezentei sesizări a Înaltei Curţi.

Cu toate acestea, este de menţionat faptul că, în considerentele Deciziei nr. 914 din 23 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 544 din 5 august 2009, Curtea Constituţională a reţinut următoarele cu referire la dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 554/2004:

„Curtea observă că prevederile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 consacră, la nivelul legii organice, efectele erga omnes ale hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat, în tot sau în parte, un act administrativ cu caracter normativ. Opozabilitatea acestui tip de hotărâri faţă de toţi subiecţii de drept este asigurată, în mod concret, prin publicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârilor judecătoreşti referitoare la actele administrative normative emise de Guvern şi de celelalte organe centrale ale administraţiei publice, respectiv în monitoarele oficiale ale judeţelor a acelor hotărâri privitoare la anularea unor acte ale organelor administraţiei publice locale, corespunzătoare judeţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor. Utilitatea acestei publicări este incontestabilă, ţinând cont de faptul că, prin natura lor, actele administrative cu caracter normativ se adresează unui număr nedeterminat de subiecte de drept.”

9. Înalta Curte

9.1. Asupra admisibilităţii sesizării

Art. 519 din Codul de procedură civilă instituie o serie de condiţii de admisibilitate a sesizării Înaltei Curţi în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, condiţii care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ, respectiv:

— pricina în care se ridică chestiunea de drept să fie pendinte pe rolul unei instanţe care o judecă în ultimă instanţă;

— sesizarea să privească o chestiune de drept, adică o problemă de interpretare a unei norme juridice pentru care să fie necesară rezolvare de principiu;

— de lămurirea respectivei chestiuni de drept să depindă soluţionarea pe fond a cauzei;

— chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă;

— asupra respectivei chestiuni de drept Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat şi nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

În raport cu sesizarea ce formează obiectul prezentei cauze se constată că sunt îndeplinite cerinţele de admisibilitate ce decurg din interpretarea prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în sensul celor expuse în continuare:

— sesizarea a fost formulată într-o cauză aflată în stare de judecată, respectiv Dosarul nr. 7.752/101/2013 pendinte pe rolul Curţii de Apel Craiova — Secţia contencios administrativ şi fiscal;

— instanţa care a formulat sesizarea — Curtea de Apel Craiova — este învestită cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă conform art. 10 alin. (2) din Legea nr. 554/2004;

— soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată depinde de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere, întrucât litigiul are ca obiect anularea unei decizii de impunere emise în temeiul unor dispoziţii cuprinse într-un act administrativ cu caracter normativ care a fost anulat prin hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă pronunţată de o instanţă de contencios administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, conform art. 23 din Legea nr. 554/2004;

— asupra chestiunii de drept Înalta Curte nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

9.2. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării

Problema de drept supusă dezlegării vizează interpretarea dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004, din perspectiva întinderii efectelor pe care le generează publicarea hotărârii judecătoreşti de anulare a unei prevederi normative: numai în privinţa actelor administrative individuale emise ulterior publicării sau şi a celor emise anterior şi contestate, în curs de soluţionare.

Conform art. 23 din Legea nr. 554/2004:

„Art. 23. — Obligaţia publicării

Hotărârile judecătoreşti definitive prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Acestea se publică obligatoriu după motivare, la solicitarea instanţelor, în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti, fiind scutite de plata taxelor de publicare.”

Înalta Curte reţine că este corectă interpretarea instanţelor care au stabilit că trebuie recunoscute efectele hotărârii judecătoreşti de anulare a unui act administrativ normativ, similar cu efectele admiterii excepţiei de neconstituţionalitate în privinţa cauzelor pendinte.

Conform art. 147 alin. (4) din Constituţie:

„Art. 147.— Deciziile Curţii Constituţionale

(4) Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.”

Interpretând prevederile art. 147 alin. (4) din Legea fundamentală, de exemplu prin Decizia nr. 223 din 13 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 18 aprilie 2012, şi Decizia nr. 164 din 12 martie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 296 din 23 mai 2013, Curtea Constituţională a statuat că instanţele judecătoreşti vor aplica decizia prin care a fost admisă excepţia de neconstituţionalitate în cauzele pendinte la momentul publicării acesteia.

Sintagma „sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor”, utilizată atât de Constituţie, cât şi de Legea nr. 554/2004, nu poate primi decât o interpretare unitară, în sensul că excepţia de neconstituţionalitate admisă, respectiv actul administrativ normativ anulat nu produc niciun efect în privinţa cauzelor irevocabil/definitiv soluţionate⁵, însă produc efecte în cauzele aflate în curs de soluţionare la data publicării deciziei Curţii Constituţionale sau a hotărârii judecătoreşti de anulare, aşa cum s-a reţinut în deciziile instanţei de contencios constituţional indicate la pct. 6.2.

Nu există nicio raţiune pentru care să se aplice un tratament diferenţiat, din punctul de vedere al efectelor pe care le produc, hotărârilor prin care se invalidează o normă legală.

Hotărârea judecătorească de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ nu poate reprezenta doar un instrument de drept abstract care să se aplice unor situaţii viitoare ipotetice, apărute după publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, foarte rar întâlnite în practică⁶.

Este evident că legiuitorul a avut în vedere mai ales procedurile judiciare în curs atunci când a edictat norma analizată, fiind greu de conceput ca, după publicarea hotărârii judecătoreşti de anulare a unei dispoziţii normative, aceasta să mai fie totuşi invocată drept temei al unui act administrativ individual emis ulterior.

De asemenea, Înalta Curte are în vedere că soluţia contrară ar constitui o veritabilă încălcare a dreptului de acces la o instanţă, în sensul art. 6 § 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, pentru că aceasta ar fi golită de conţinut, nemaiavând un caracter efectiv din perspectiva persoanei vătămate de un act administrativ individual emis în temeiul unui act administrativ cu caracter normativ, anulat într-o altă cauză.

Astfel, această persoană nu va putea solicita pe cale principală în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 anularea actului administrativ normativ deja anulat, pentru că і se va opune excepţia lipsei de interes, şi nici nu va putea invoca excepţia de nelegalitate, câtă vreme art. 4 alin. (4) teza întâi din aceeaşi lege⁷ exclude actele normative de la acest control de legalitate incidental.

Pe de altă parte, la aceeaşi concluzie se ajunge şi prin prisma puterii de lucru judecat⁸ a hotărârii judecătoreşti irevocabile/definitive de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ, a cărei existenţă în realitatea juridică nu poate fi ignorată în cursul proceselor generate de aplicarea prevederii normative anulate.

Imperativul asigurării unei jurisprudenţe unitare care să răspundă aşteptărilor legitime ale justiţiabililor angrenaţi în proceduri judiciare legate de aplicarea aceluiaşi act administrativ cu caracter normativ este, de asemenea, un argument de luat în seamă.

Nu în ultimul rând, se observă că, deşi chestiunea de drept supusă analizei nu a fost direct tranşată în jurisprudenţa Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, totuşi, în toate deciziile relevante identificate la pct. 6.1 s-a ţinut seama de hotărârea judecătorească de anulare publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, fie aplicându-se nemijlocit, cu consecinţa respingerii excepţiei de nelegalitate a aceleiaşi prevederi normative ca lipsite de obiect/interes, fie recunoscându-i-se puterea de lucru judecat.