Excepţie de neconstituţionalitate admisă cu privire la dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile scrise depuse de partea Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, susţinerile părţii prezente, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

14. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

15. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie, potrivit încheierii de sesizare, prevederile articolului unic pct. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 pentru modificarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 29 august 2013. Însă, din examinarea notelor autorilor, depuse în motivarea excepţiei, Curtea reţine că obiect al excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 pentru modificarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, în ansamblul ei.

16. Autorii excepţiei susţin că dispoziţiile de lege criticate contravin prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, potrivit căruia ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.

17. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că Legea nr. 188/1999 este o lege specială care reglementează regimul general al raporturilor juridice dintre funcţionarii publici şi stat sau administraţia publică locală, prin autorităţile administrative autonome ori prin autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei publice centrale şi locale, şi are scopul de a asigura un serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial, în interesul cetăţenilor, precum şi al autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală.

18. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013, supusă controlului de constituţionalitate, modifică Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007, cu modificările şi completările ulterioare, introducând instituţia redistribuirii funcţionarilor publici. Astfel, potrivit notei de fundamentare a acesteia, legiuitorul, plecând de la ideea flexibilizării forţei de muncă, a asigurării personalului necesar în funcţie de nevoile efective ale diferitelor componente ale sectorului bugetar, a înţeles să reglementeze instituţia redistribuirii funcţionarilor publici cărora le-au încetat raporturile de serviciu din motive neimputabile lor, în special în situaţia în care autoritatea sau instituţia publică îşi reduce personalul ca urmare a reorganizării instituţiilor, prin reducerea posturilor ocupate de funcţionarii publici.

19. Curtea observă că articolul unic pct. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 modifică art. 99 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 188/1999, în sensul că: „(5) În cazurile prevăzute la alin. (1) lit. b), c) şi e), în perioada de preaviz, dacă în cadrul autorităţii sau instituţiei publice există funcţii publice vacante corespunzătoare, aceasta poate să le pună la dispoziţia funcţionarilor publici.

(6) În cazurile prevăzute la alin. (1) lit. a)—c) şi e), dacă nu există funcţii publice vacante corespunzătoare în cadrul autorităţii sau instituţiei publice, autoritatea ori instituţia publică poate solicita Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în perioada de preaviz, lista funcţiilor publice vacante. În cazul în care există o funcţie publică vacantă corespunzătoare, funcţionarul public poate fi transferat în interesul serviciului sau la cerere, pe baza acordului conducătorului autorităţii sau instituţiei publice unde se realizează transferul.”

20. Curtea observă că art. 99 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 188/1999, anterior modificării prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013, prevedea următoarele:

„(5) În cazurile prevăzute la alin. (1) lit. b), c) şi e), în perioada de preaviz, dacă în cadrul autorităţii sau instituţiei publice există funcţii publice vacante corespunzătoare, aceasta are obligaţia de a le pune la dispoziţie funcţionarilor publici.

(6) În cazurile prevăzute la alin. (1) lit. a)—c) şi e), dacă nu există funcţii publice vacante corespunzătoare în cadrul autorităţii sau instituţiei publice, autoritatea ori instituţia publică are obligaţia de a solicita Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în perioada de preaviz, lista funcţiilor publice vacante. În cazul în care există o funcţie publică vacantă corespunzătoare, identificată în perioada de preaviz, funcţionarul public va fi transferat în interesul serviciului sau la cerere.”

21. Curtea reţine că alineatul (1) al art. 99 din Legea nr. 188/1999 la care fac referire alineatele (5) şi (6) ale aceluiaşi articol, atât în vechea, cât şi în noua formă, prevede că persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică va dispune eliberarea din funcţia publică prin act administrativ, care se comunică funcţionarului public în termen de 5 zile lucrătoare de la emitere, în următoarele cazuri: a) autoritatea sau instituţia publică şi-a încetat activitatea ori a fost mutată într-o altă localitate, iar funcţionarul public nu este de acord să o urmeze; b) autoritatea sau instituţia publică îşi reduce personalul ca urmare a reorganizării activităţii, prin reducerea postului ocupat de funcţionarul public; c) ca urmare a admiterii cererii de reintegrare în funcţia publică ocupată de către funcţionarul public a unui funcţionar public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive neîntemeiate, de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti prin care s-a dispus reintegrarea; d) pentru incompetenţa profesională, în cazul obţinerii calificativului „nesatisfăcător’’ la evaluarea performanţelor profesionale individuale; e) funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţia prevăzută la art. 54 lit. g); f) starea sănătăţii fizice sau/şi psihice a funcţionarului public, constatată prin decizie a organelor competente de expertiză medicală, nu îi mai permite acestuia să îşi îndeplinească atribuţiile corespunzătoare funcţiei publice deţinute; g) ca urmare a refuzului neîntemeiat ai înaltului funcţionar public de acceptare a numirii în condiţiile art. 93, în sensul că sunt supuşi mobilităţii în funcţie şi prezintă disponibilitate la numirile în funcţiile publice.

22. Pe de altă parte, Curtea constată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 consacră soluţia legislativă a posibilităţii redistribuirii funcţionarilor publici cărora le-au încetat raporturile de serviciu din motive neimputabile lor şi elimină o garanţie acordată acestora de Legea nr. 188/1999, în situaţia în care sunt eliberaţi din funcţie pentru motive neimputabile. Astfel, obligaţia autorităţii sau instituţiei publice de a pune la dispoziţia funcţionarului public o funcţie publică vacantă corespunzătoare, în cazul în care, în perioada de preaviz, se constată existenţa unei astfel de funcţii, devine, prin efectul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013, doar o posibilitate, aflată la latitudinea sa.

23. Art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală se referă la constituţionalitatea extrinsecă a actului normativ şi stabileşte regimul particular al ordonanţei de urgenţă. Astfel, în ceea ce priveşte domeniul în care ordonanţa de urgenţă poate reglementa, Curtea constată că Guvernul este ţinut de dispoziţiile art. 115 alin. (6), în sensul că ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică. Aşadar, condiţiile impuse constituie veritabile limitări ale competenţei atribuite Guvernului, ordonanţa de urgenţă neputând fi emisă în domeniile menţionate la art. 115 alin. (6) din Constituţie din moment ce Guvernul nu are legitimare constituţională în acest sens (a se vedea, în acest sens, şi Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014).

24. În jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit că „se poate deduce că interdicţia adoptării de ordonanţe de urgenţă este totală şi necondiţionată atunci când menţionează că «nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale» şi că «nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică». În celelalte domenii prevăzute de text, ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin”. În continuare, Curtea a arătat că „verbul «a afecta» este susceptibil de interpretări diferite, aşa cum rezultă din unele dicţionare. Din punctul de vedere al Curţii, aceasta urmează să reţină numai sensul juridic al noţiunii, sub diferite nuanţe, cum ar fi: «a suprima», «a aduce atingere», «a prejudicia», «a vătăma», «a leza», «a antrena consecinţe negative»” (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008).

25. Or, sub aspectele criticate de autorii excepţiei de neconstituţionalitate, dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 afectează atât dreptul la muncă al funcţionarului public, cât şi statutul acestuia, astfel cum acesta este reglementat de Legea nr. 188/1999, lege care reprezintă o valorificare a prevederilor constituţionale ale art. 73 alin. (3) lit. j). Astfel, dispoziţiile art. 99 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 188/1999 în forma anterioară, modificate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013, instituiau o garanţie a exercitării dreptului la muncă, prevăzând că în perioada de preaviz, dacă în cadrul autorităţii sau instituţiei publice existau funcţii publice vacante corespunzătoare, aceasta avea obligaţia de a le pune la dispoziţia funcţionarilor publici.

26. Referitor la art. 41 din Constituţie, privind munca şi protecţia socială a muncii, instanţa de contencios constituţional reţine că, în jurisprudenţa sa — de exemplu, prin Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 804 din 2 decembrie 2008 — a stabilit expressis verbis că dreptul la muncă este un drept complex, care include şi dreptul la salariu, precum şi dreptul la protecţia socială a muncii. Prin urmare, Curtea reţine că toate componentele şi garanţiile dreptului la muncă trebuie să fie instituite pe calea unor norme imperative şi nu permisive, cum sunt cele instituite prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013, care dau posibilitatea angajatorului, la libera sa apreciere, să pună la dispoziţia funcţionarului public funcţii publice vacante corespunzătoare. Ca atare, acest drept complex, deşi consacrat la nivel constituţional, devine formal şi iluzoriu.

27. Totodată, Curtea reţine că, prin Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, cu referire la domeniul administraţiei publice, a constatat „existenţa unei vădite instabilităţi legislative,