Decizia ÎCCJ nr. 6/2015 – interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale sub aspectul înscrierii sancţiunii avertismentului în cazierul fiscal

[denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, Ordonanţa Guvernului nr. 75/2001], ale art. 1 alin. (1) din Normele metodologice pentru aplicarea Ordonanţei Guvernului nr. 75/2001 privind organizarea şi funcţionarea cazierului fiscal, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 31/2003, cu modificările şi completările ulterioare [denumite în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 31/2003] şi ale art. 7,art. 8 şi art. 38 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, cu modificările şi completările ulterioare [denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001], sancţiunea avertismentului se înscrie sau nu în cazierul fiscal.”

2. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea hotărârii prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 9 decembrie 2013 pe rolul Tribunalului Sălaj, petenta Societatea Comercială „R.T.” — S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu intimata Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice C. — Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice S., admiterea contestaţiei şi obligarea intimatei să radieze din formularul 504 „Anexa la certificatul de cazier fiscal” înscrierea efectuată în rubrica „Sancţiunea aplicată efectiv. Act normativ (tip/nr./an/art./alin./lit./pct.)”, cu toate consecinţele ce derivă din această operaţiune.

Petenta şi-a întemeiat contestaţia în drept pe dispoziţiile art. 10 alin. (1) şi art. 11 din Ordonanţa Guvernului nr. 75/2001 şi, în susţinerea contestaţiei, a invocat aspectele arătate în continuare.

Prin Procesul-verbal de contravenţie din 10 iunie 2013, în sarcina sa a fost reţinută săvârşirea contravenţiei prevăzute de art. 221³ alin. (2) lit. v) din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare, şi, în consecinţă, i-а fost aplicată sancţiunea avertismentului, prevăzută de art. 5 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

Contestatoarea susţine că nu a săvârşit fapta reţinută în sarcina sa prin procesul-verbal de contravenţie, iar interesul promovării demersului judiciar este legat de faptul că societatea derulează un proiect cu fonduri europene, în cadrul căruia і se solicită cazierul fiscal, iar, recent, a fost respinsă cererea sa referitoare la un asemenea proiect, motivat de faptul că are înscrise fapte în cazierul fiscal.

Petenta a invocat atât dispoziţiile art. 7 alin. (1), art. 8 alin. (1) şi art. 38 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, susţinând că numai amenda contravenţională are caracter administrativ, în timp ce avertismentul are doar caracterul unei sancţiuni morale, cât şi dispoziţiile art. 2 alin. (1) şi art. 4 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 75/2001, susţinând, în esenţă, că avertismentul, ca sancţiune contravenţională, nu se înscrie în cazierul fiscal.

În acelaşi sens, petenta invocă dispoziţiile Normelor metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 31/2003 şi arată că sancţiunea avertismentului nu este prevăzută în anexa la Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 31/2003 pentru niciuna dintre contravenţiile menţionate la lit. P — „P. Fapte care constituie contravenţii la regimul produselor accizabile, potrivit Legii nr. 571/2003, cu modificările şi completările ulterioare”, iar, dacă legiuitorul ar fi intenţionat să fie înscrisă în cazierul fiscal această sancţiune, ar fi menţionat în mod expres acest aspect.

Este real faptul că Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, prin dispoziţiile art. 7 alin. (3), prevede posibilitatea ca sancţiunea avertismentului să poată fi aplicată şi în cazul în care actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei nu prevede această sancţiune. Însă, atât timp cât, în anexa la Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 31/2003, legiuitorul s-a limitat la indicarea limitativă atât a actelor normative care prevăd sancţiunea, cât şi a sancţiunilor prevăzute de aceste acte normative, înscrierea Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, ca act normativ, precum şi înscrierea sancţiunii avertismentului excede înscrierilor prevăzute de anexa la Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 31/2003.

Contravenţia reţinută în sarcina sa şi sancţiunea aplicabilă sunt prevăzute de art. 221³ alin. (2) lit. v) şi art. 221³ alin. (3) din Legea nr. 571/2003, cu modificările şi completările ulterioare. Prin urmare, consemnarea în cazierul fiscal a unui alt act normativ şi a unei alte sancţiuni decât cele indicate în anexa la Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 31/2003 a fost efectuată cu încălcarea dispoziţiilor legale.

Petenta mai relevă faptul că, în temeiul art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 75/2001, a fost emis Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 2.696/2011 privind aprobarea modelului şi conţinutului formularisticii necesare pentru solicitarea şi comunicarea datelor înscrise în cazierul fiscal, modul de organizare, gestionare şi acces la informaţiile din cazierul fiscal (denumit în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 2.696/2011), act administrativ care respectă, în esenţă, rubricile prevăzute în anexa la Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 31/2003, cu precizarea că, la rubrica aferentă înscrierii sancţiunii, se specifică obligativitatea înscrierii sancţiunii efectiv aplicate, ceea ce înseamnă implicit şi posibilitatea înscrierii avertismentului. Această interpretare este însă contrară dispoziţiilor Normelor metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 31/2003, întrucât sancţiunile prevăzute în anexa respectivă sunt doar cele prevăzute de Legea nr. 571/2003, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv amenda, ca sancţiune principală, şi suspendarea sau oprirea activităţii, ca sancţiuni complementare.

În raport cu dispoziţiile art. 7 alin. (1) lit. e) din Ordonanţa Guvernului nr. 75/2001, nu este echitabilă menţinerea în cazierul fiscal a sancţiunii avertismentului pentru o perioadă de 5 ani, la fel ca în cazul săvârşirii unor fapte pentru care au fost aplicate sancţiunea amenzii sau amenda şi o sancţiune complementară. Mai mult, întrucât contravenţiile privind regimul produselor accizabile au cea mai lungă perioadă de menţinere în evidenţa cazierului fiscal, acestea fac parte din categoria faptelor cu un grad ridicat de pericol social, având şi cele mai severe sancţiuni. Or, în aceste condiţii, înscrierea sancţiunii avertismentului, care presupune un grad redus de pericol social, este nejustificată.

În consecinţă, petenta a solicitat sesizarea înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul judecăţii.

3. Condiţii de admisibilitate a sesizării reţinute de instanţa de trimitere

Analizând cu prioritate cererea formulată de petentă, prin Încheierea din 22 mai 2014, pronunţată în Dosarul nr. 4.322/84/2013, Tribunalul Sălaj — Secţia civilă a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, reţinând că sunt îndeplinite cerinţele de admisibilitate a sesizării, întrucât:

— soluţionarea pe fond a cauzei depinde de lămurirea modului de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 2 alin. (1), art. 4 alin. (1) şi art. 7 din Ordonanţa Guvernului nr. 75/2001 şi ale art. 1 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 31/2003, prin raportare la dispoziţiile art. 7,art. 8 şi art. 38 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001;

— tribunalul este învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, conform art. 11 alin. (2) si (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 75/2001;

— problema de drept enunţată este nouă, întrucât Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat asupra acestei chestiuni de drept;

— problema de drept supusă dezlegării nu a făcut obiectul unui recurs în interesul legii.

4. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

4.1. Petenta Societatea Comercială „R.T.” — S.R.L. susţine în esenţă că se evidenţiază în cazierul fiscal numai sancţiunea amenzii prevăzute de actul normativ sancţionator, iar nu şi sancţiunea avertismentului aplicată în temeiul Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, pentru motivele expuse în cuprinsul contestaţiei.

4.2. Intimata Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice C. — Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice S. susţine că, dimpotrivă, se evidenţiază în cazierul fiscal, indiferent dacă sancţiunea aplicată este amenda prevăzută de actul normativ sau această sancţiune este înlocuită cu măsura avertismentului, în condiţiile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, întrucât textele de lege incidente nu fac nicio distincţie în această privinţă.

5. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Din interpretarea logico-juridică, literală şi gramaticală, analizând în mod strict, în virtutea principiului ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, dispoziţiile art. 2 alin. (1) şi art. 4 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 75/2001, precum şi dispoziţiile art. 7, 8 şi 38 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, rezultă că şi sancţiunea avertismentului se evidenţiază în cazierul fiscal, atunci când se aplică pentru faptele prevăzute de art. 2 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 75/2001.

Legislaţia primară şi secundară, respectiv Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 31/2003 şi Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 2.696/2011, care formează un corpus legis în acest domeniu de reglementare, a lăsat fără acoperire această situaţie juridică astfel că, într-o interpretare extensivă, s-ar putea considera că „legea a spus mai puţin decât a vrut” (lex dixit minus quam voluit) şi, mergând pe un simplu raţionament silogistic, de la general la particular, în sensul că avertismentul este calificat, potrivit art. 5 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, ca sancţiune contravenţională principală, se poate concluziona în sensul că şi avertismentul se înscrie în cazierul fiscal.

În raport cu dispoziţiile art. 7 alin. (1) lit. d) şi e) din Ordonanţa Guvernului nr. 75/2001 şi ale art. 9, 10, art. 15 alin. (1) lit. і) şi art. 16 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 290/2004 privind cazierul judiciar, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care nu fac nicio referire la situaţia aplicării în sarcina persoanelor juridice a unui avertisment, rezultă că, în ambele situaţii juridice, voinţa legiuitorului a fost aceea că avertismentul nu se înscrie în cazierul judiciar şi nici în cazierul fiscal, evitându-se astfel unele consecinţe grave, inclusiv de natură administrativă, ce ar putea să apară ca urmare a evidenţierii acestei sancţiuni.

În speţă, interesul contestatoarei în soluţionarea cauzei este legat de faptul că derulează un proiect cu fonduri europene pe parcursul căruia і se cere cazierul fiscal şi, totodată, i-а fost respins un proiect cu fonduri europene, motivat de împrejurarea că are înscrise fapte în cazierul fiscal, împrejurare având consecinţe de ordin economico-financiar mult mai grave decât sancţiunea principală a avertismentului, care presupune, prin definiţie, că fapta, în conţinutul său concret, prezintă un pericol social extrem de redus pentru ordinea publică în general sau ordinea social-economică, în special.

În acest context, este de observat că astfel de consecinţe care restricţionează dreptul persoanei juridice de a participa la anumite activităţi economice, deşi sunt doar efecte colaterale ale aplicării sancţiunii contravenţionale principale, în realitate ele pot fi calificate ca veritabile sancţiuni administrative, faţă de care persoana juridică sancţionată contravenţional cu avertisment, neavând un real interes în atacarea procesului-verbal de contravenţie — tocmai din cauza conţinutului formal al acestei sancţiuni contravenţionale principale — poate fi luată total prin surprindere, în ipoteza în care sancţiunea avertismentului trebuie înregistrată în cazierul judiciar şi/sau fiscal, ipoteză de neacceptat, întrucât contravine principiului general valabil în dreptul public al legalităţii incriminării şi legalităţii pedepsei, prevăzut în mod expres de art. 1 şi 2 din Codul penal din 2009.

Sub acest aspect, instanţa de trimitere face referire atât la principiul legalităţii incriminării şi, corelativ, la principiul legalităţii sancţiunilor, ca principiu general valabil în dreptul public, din care fac parte atât dreptul penal, cât şi dreptul administrativ-contravenţional, precum şi la cerinţa de previzibilitate a legii, în sensul celor reţinute în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (Anghel împotriva României, Cantoni împotriva Franţei, Coeme şi alţii împotriva Belgiei, E.K. împotriva Turciei, Groppera Radio AG şi alţii împotriva Elveţiei, Rotaru împotriva României, Amann împotriva Suediei).

Prin raportare la acest principiu de drept public, al legalităţii incriminării pedepsei, este vădit faptul că, prin aplicarea avertismentului — măsură care, în dreptul administrativ contravenţional, aparent este lipsită de conţinut sancţionator, iar în dreptul penal se prevede în mod explicit că este vorba de o renunţare la aplicarea pedepsei — persoana juridică nu poate să aibă reprezentarea clară a faptului că, în urma aplicării unei asemenea sancţiuni, ar putea să suporte în viitor, prin înscrierea sancţiunii în cazierul fiscal, şi alte consecinţe neprevăzute în mod expres de lege (măsuri administrative sau interdicţii) cu adevărat grave pentru desfăşurarea activităţii sale economice, instanţa putând astfel aprecia că, în realitate, legiuitorul nici nu a urmărit asemenea consecinţe sau, cu alte cuvinte, legea a spus cât a vrut, conform adagiului lex dixit quam voluit.

În concluzie, chestiunea de drept comportă o analiză mai extinsă şi interdisciplinară asupra cadrului legislativ existent în materie de avertisment şi cazier judiciar sau fiscal, ca instituţii de drept public, apelând, pe lângă metoda de interpretare logico-juridică, literală şi gramaticală, care, aparent, ar permite o interpretare extensivă a textelor de lege aduse în discuţie, şi la alte metode de interpretare a normelor juridice (teleologică, respectiv analogia legii), analiză în urma căreia se poate ajunge finalmente la concluzia că textele de lege supuse discuţiei trebuie aplicate restrictiv, nu doar în litera, ci şi în spiritul legii, aşa cum se desprinde din ansamblul prevederilor legale în materie.

6. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat anterior asupra acestei chestiuni de drept, întrucât, conform art. 11 alin. (2) şi (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 75/2001, litigiile având ca obiect contestaţia formulată de contribuabil împotriva modului de soluţionare a cererii de rectificare a datelor înscrise în evidenţa cazierului fiscal se soluţionează, definitiv şi irevocabil, prin hotărâre a secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului.

În cauză, Înalta Curte a solicitat curţilor de apel să comunice jurisprudenţa identificată la nivelul circumscripţiei lor teritoriale cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării.

Într-o orientare jurisprudenţială, s-a reţinut că sancţiunea avertismentului se înscrie în cazierul fiscal, având în vedere prevederile art. 2 alin. (1), art. 4 alin. (1) şi art. 7 din Ordonanţa Guvernului nr. 75/2001 şi ale art. 1 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 31/2003, fiind lipsită de relevanţă, din perspectiva înscrierii în cazierul fiscal, împrejurarea că a fost aplicată sancţiunea amenzii sau sancţiunea avertismentului. Aceeaşi opinie a fost susţinută şi de unele instanţe, pe calea corespondenţei administrative, întrucât nu au identificat în circumscripţia lor teritorială jurisprudenţă cu referire la chestiunea de drept. În acest sens, instanţele au invocat faptul că înscrierea în cazierul fiscal vizează fapta, iar nu sancţiunea aplicată, astfel că se înscriu în cazierul fiscal toate faptele de natura celor enumerate de textele de lege, chiar şi în situaţia în care sancţiunea principală aplicată este avertismentul. Numai o asemenea interpretare poate asigura atingerea scopului legii, şi anume prevenirea şi combaterea evaziunii fiscale şi administrarea impozitelor şi taxelor datorate bugetului de stat, deoarece cazierul este un mijloc de evidenţă şi urmărire a disciplinei financiare a contribuabililor.

Unele instanţe au comunicat hotărâri judecătoreşti pronunţate în litigii având ca obiect plângeri formulate împotriva proceselor-verbale prin care a fost aplicată sancţiunea amenzii pentru săvârşirea de contravenţii prevăzute de art. 220 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, iar instanţele au admis plângerile şi au dispus înlocuirea sancţiunii amenzii contravenţionale cu sancţiunea avertismentului, fără a dispune şi înscrierea în cazierul fiscal a sancţiunii avertismentului.

Alte instanţe şi-au exprimat opinia, nesusţinută de hotărâri judecătoreşti, în sensul că sancţiunea avertismentului nu se înscrie în cazierul fiscal, având în vedere prevederile art. 7 alin. (1) lit. d) din Ordonanţa Guvernului nr. 75/2001, din interpretarea cărora rezultă că doar sancţiunea amenzii se înscrie în cazierul fiscal, precum şi în considerarea faptului că sancţiunea avertismentului nu se comunică în vederea înscrierii în cazierul fiscal, în raport cu prevederile art. 38 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 şi ale art. 13 alin. (3) din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 31/2003.

7. Răspunsul Ministerului Public — Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Ministerul Public — Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat faptul că nu se află în curs de verificare practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii cu referire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării Înaltei Curţi în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă.

8. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

În jurisprudenţa Curţii Constituţionale nu au fost identificate decizii relevante în privinţa chestiunii de drept ce formează obiectul prezentei sesizări a Înaltei Curţi.

Cu referire la dispoziţiile legale ce formează obiectul prezentei sesizări, este de observat faptul că, prin Decizia nr. 753 din 20 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 718 din 23 octombrie 2012, Curtea Constituţională a respins, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 75/2001, reţinând că dispoziţiile respective sunt constituţionale în raport cu principiul neretroactivităţii legii civile şi folosirea căilor de atac, în reglementarea art. 129 din Constituţie.

9. Înalta Curte

9.1. Asupra admisibilităţii sesizării

Art. 519 din Codul de procedură civilă instituie o serie de condiţii de admisibilitate a sesizării Înaltei Curţi în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, condiţii care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ, respectiv:

— pricina în care se ridică chestiunea de drept să fie pendinte pe rolul unei instanţe care o judecă în ultimă instanţă;

— sesizarea să privească o chestiune de drept, adică o problemă de interpretare a unei norme juridice pentru care să fie necesară rezolvare de principiu;

— de lămurirea respectivei chestiuni de drept să depindă soluţionarea pe fond a cauzei;

— chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă;

— asupra respectivei chestiuni de drept Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat şi nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

În raport cu sesizarea ce formează obiectul prezentei cauze, Înalta Curte constată că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate ce derivă din interpretarea prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în sensul celor expuse în continuare:

— sesizarea a fost formulată într-o cauză aflată în stare de judecată, respectiv Dosarul nr. 4.322/84/2013 aflat pe rolul Tribunalului Sălaj — Secţia civilă;

— instanţa care a formulat sesizarea — Tribunalul Sălaj — este investită cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, conform art. 11 alin. (2) şi (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 75/2001;

— soluţionarea pe fond a cauzei depinde de chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, întrucât litigiul de fond vizează rectificarea datelor înscrise în cazierul fiscal, iar reclamanta invocă nelegalitatea înscrierii în cazierul fiscal a sancţiunii avertismentului, aplicată pentru săvârşirea contravenţiei prevăzute de art. 221³ alin. (2) lit. v) din Legea nr. 571/2003, cu modificările şi completările ulterioare;

— chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită poate fi calificată nouă chiar dacă dispoziţiile supuse interpretării au intrat în vigoare în anul 2001, deoarece se observă o aplicare mai frecventă a acestora pe fondul preocupărilor pentru îmbunătăţirea procedurilor fiscale şi diminuarea evaziunii fiscale;

— problema de drept nu a fost soluţionată printr-o altă hotărâre prealabilă şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

9.2. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării

Dispoziţiile legale supuse interpretării în vederea pronunţării de către Înalta Curte a hotărârii prealabile prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată sunt următoarele:

— art. 2 alin. (1), art. 4 alin. (1) şi art. 7 din Ordonanţa Guvernului nr. 75/2001:

„Art. 2. — (1) În cazierul fiscal se ţine evidenţa persoanelor fizice şi juridice, precum şi a asociaţilor, acţionarilor şi reprezentanţilor legali ai persoanelor juridice care au săvârşit fapte sancţionate de legile fiscale, financiare, vamale, precum şi cele care privesc disciplina financiară, denumiţi în continuare contribuabili.

………………………………………………………………

Art. 4. — (1) În cazierul fiscal se înscriu date privind sancţiunile aplicate contribuabililor pentru faptele prevăzute la art. 2 alin. (1), precum şi date din documentele prevăzute la art. 2 alin. (2).

………………………………………………………………

Art. 7. — (1) Contribuabilii care au înscrise date în cazierul fiscal se scot din evidenţă dacă se află în următoarele situaţii:

a) faptele pe care le-au săvârşit nu mai sunt sancţionate de lege;

b) a intervenit reabilitarea de drept sau judecătorească constatată prin hotărâre judecătorească;

c) faptele înscrise în cazierul fiscal sunt sancţionate ca infracţiuni şi nu au mai săvârşit fapte de această natură într-o perioadă de 5 ani de la data rămânerii definitive a ultimului act prin care au fost sancţionate aceste fapte;

d) faptele înscrise în cazierul fiscal sunt sancţionate drept contravenţii, cu excepţia faptelor prevăzute la lit. e), şi nu au mai săvârşit fapte de natura celor prevăzute la art. 2 într-o perioadă de un an de la data rămânerii definitive a ultimului act prin care au fost sancţionate aceste fapte, cu condiţia achitării cuantumului amenzilor contravenţionale. În situaţia în care cuantumul amenzilor nu a fost achitat în această perioadă, scoaterea din evidenţă se realizează la data achitării amenzilor sau după împlinirea unui termen de 5 ani de la data rămânerii definitive a ultimului act prin care au fost sancţionate aceste fapte, în situaţia în care cuantumul amenzilor nu a fost achitat;

e) faptele înscrise în cazierul fiscal sunt sancţionate drept contravenţii la regimul produselor accizabile şi nu au mai săvârşit fapte de natura celor prevăzute la art. 2 într-o perioadă de 5 ani de la data rămânerii definitive a ultimului act prin care au fost sancţionate aceste fapte;

f) au fost stinse creanţele fiscale datorate ca urmare a atragerii răspunderii solidare cu debitorul declarat insolvabil sau insolvent. Data scoaterii din evidenţă este data stingerii creanţelor fiscale, însă nu mai devreme de un an de la data comunicării deciziei organului fiscal competent rămase definitivă în sistemul căilor administrative sau judiciare de atac. În situaţia în care creanţele fiscale nu au fost stinse în termen de 5 ani de la comunicarea deciziei, scoaterea din evidenţă se realizează începând cu această dată;

g) contribuabilul declarat inactiv a fost reactivat. Data scoaterii din evidenţă este data reactivării contribuabilului în situaţia în care acesta a fost declarat inactiv pentru cazul prevăzut la art. 78¹ alin. (1) lit. a) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, sau data împlinirii unui termen de 3 luni de la data reactivării contribuabilului în situaţia în care acesta a fost declarat inactiv pentru cazurile prevăzute la art. 78¹ alin. (1) lit. b) sau c) din ordonanţa mai sus menţionată. Aceste prevederi sunt aplicabile şi reprezentanţilor legali;

h) decesul, respectiv radierea contribuabilului. În situaţia radierii unei persoane juridice declarate inactive anterior radierii, inactivitatea fiscală înscrisă în cazierul fiscal al reprezentantului legal se scoate din evidenţa acestuia la data împlinirii unui termen de un an de la data radierii contribuabilului.

(2) În cazul în care în cazierul fiscal al contribuabililor aflaţi în una dintre situaţiile prevăzute la alin. (1) există şi alte menţiuni cu privire la alte fapte, se şterg numai menţiunile care impun scoaterea din evidenţă.”;

— art. 1 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 31/2003:

„Art. 1. — (1) Faptele sancţionate de legile financiare, vamale sau care privesc disciplina financiară, inclusiv cele care privesc stabilirea şi gestionarea impozitelor şi taxelor, care se înscriu în cazierul fiscal al contribuabilului, sunt prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezentele norme metodologice.”;

— art. 7,art. 8 şi art. 38 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001:

„Art. 7. — (1) Avertismentul constă în atenţionarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale.

(2) Avertismentul se aplică în cazul în care fapta este de gravitate redusă.

(3) Avertismentul se poate aplica şi în cazul în care actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei nu prevede această sancţiune.

Art. 8. — (1) Amenda contravenţională are caracter administrativ.

(2) Limita minimă a amenzii contravenţionale este de 250.000 lei, iar limita maximă nu poate depăşi:

a) 100.000 lei RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin lege şi ordonanţă;

b) 50.000 lei RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale Guvernului;

c) 5.000 lei RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor judeţene ori ale Consiliului General al Municipiului Bucureşti;

d) 2.500 lei RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti.

(3) Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor juridice în conformitate cu legislaţia în vigoare se fac venit integral la bugetul de stat, cu excepţia celor aplicate, potrivit legii, de autorităţile administraţiei publice locale şi amenzilor privind circulaţia pe drumurile publice, care se fac venit integral la bugetele locale.

(4) Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor fizice în conformitate cu legislaţia în vigoare se fac venit integral la bugetele locale.

………………………………………………………

Art. 38. — (1) Avertismentul se adresează oral atunci când contravenientul este prezent la constatarea contravenţiei şi sancţiunea este aplicată de agentul constatator.

(2) În celelalte cazuri avertismentul se socoteşte executat prin comunicarea procesului-verbal de constatare a contravenţiei, cu rezoluţia corespunzătoare.

(3) Dacă sancţiunea a fost aplicată de instanţă prin înlocuirea amenzii contravenţionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin încunoştinţare scrisă.”

Cu referire la chestiunea de drept, astfel cum a fost formulată de instanţa de trimitere, Înalta Curte reţine aspectele arătate în continuare.

Ordonanţa Guvernului nr. 75/2001 a fost adoptată pe fondul necesităţii modernizării şi consolidării administraţiei fiscale, o parte importantă a acestui proces reprezentând-o organizarea unei evidenţe fiscale eficiente care să permită obţinerea informaţiilor necesare desfăşurării activităţii conform reglementărilor legale. Acest act normativ reglementează modul de constituire şi organizare a cazierului fiscal, modul de utilizare a acestuia în scopurile proprii ale administraţiei fiscale, precum şi condiţiile în care anumite informaţii pot fi făcute publice.

Intenţia legiuitorului exprimată în expunerea de motive a fost ca acest sistem organizat pe principiile cazierului fiscal să permită orientarea activităţilor specifice de prevenire şi combatere a evaziunii fiscale înspre contribuabilii cu risc fiscal ridicat.

Totodată, existenţa cazierului fiscal pentru anumiţi contribuabili permite orientarea activităţii de control fiscal către contribuabilii în al căror cazier fiscal figurează încălcări flagrante ale legislaţiei financiar-fiscale şi vamale. În acest sens, este de remarcat faptul că, în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 46/2009 privind îmbunătăţirea procedurilor fiscale şi diminuarea evaziunii fiscale, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 324/2009, act normativ care a modificat art. 2 şi 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 75/2001, cu referire la scopul şi motivarea reglementării, sunt menţionate următoarele: „Luând în considerare situaţia economico-financiară actuală în contextul manifestării crizei economice în execuţia veniturilor bugetului general consolidat, este necesară, în primul rând, îmbunătăţirea climatului de parteneriat între stat şi contribuabilii viabili şi de bună-credinţă prin recunoaşterea creanţelor contribuabililor asupra bugetului la data emiterii certificatului de atestare fiscală şi compensarea lor potrivit solicitării contribuabilului în scopul evitării blocajelor financiare, acumulării de arierate artificiale şi a situaţiilor litigioase nejustificate. Pe de altă parte, administraţia fiscală trebuie să îşi simplifice procedurile şi să aplice principii de eficienţă în colectarea veniturilor bugetare, să limiteze posibilităţile de evaziune fiscală în segmentul stabilirii obligaţiilor şi al colectării acestora, prin consolidarea competenţelor şi creşterea vitezei de reacţie a organelor sale operative, prin luarea de măsuri asigurătorii în faza incipientă a investigaţiilor şi direcţionarea măsurilor de recuperare spre persoanele beneficiare ale veniturilor nefiscalizate prin atragerea lor în răspundere solidară, urmărindu-se de fapt corelarea tratamentului fiscal al administraţiei fiscale cu comportamentul fiscal al contribuabilului faţă de stat.”

Pentru atingerea acestui scop, prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 75/2001, s-a statuat că „în cazierul fiscal se ţine evidenţa persoanelor fizice sau juridice, precum şi a asociaţiilor, acţionarilor şi reprezentanţilor legali a persoanelor juridice care au săvârşit fapte sancţionate de legile fiscale, financiare, vamale, precum şi cele care privesc disciplina financiară, denumiţi în continuare contribuabili, iar, potrivit art. 4 alin. (1) din acelaşi act normativ, „în cazierul fiscal se înscriu date privind sancţiunile aplicate contribuabililor pentru faptele prevăzute la art. 2 alin. (1), precum şi date din documentele prevăzute la art. 2 alin. (2)”.

Rezultă din aceste dispoziţii legale că toate persoanele fizice sau juridice, precum şi asociaţii, acţionarii şi reprezentanţii legali ai persoanelor juridice care au săvârşit fapte sancţionate de legile fiscale, financiare, vamale, precum şi cele care privesc disciplina financiară denumite, în mod generic, contribuabili, se evidenţiază în cazierul fiscal, fiind menţionate faptele săvârşite şi sancţiunile aplicate.

După cum se poate observa, legiuitorul principal nu a înţeles să reglementeze prin Ordonanţa Guvernului nr. 75/2001, în detaliu, faptele şi sancţiunile care se înscriu în cazierul fiscal al contribuabililor, lăsând în sarcina legiuitorului secundar să stabilească în concret faptele şi sancţiunile care intră sub incidenţa acestei legi.

În acest sens, prin dispoziţiile art. 14 alin. (1) şi art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 75/2001, s-a statuat că în „termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe Guvernul va aproba norme metodologice prin care se vor stabili faptele care se vor înscrie în cazierul fiscal al contribuabilului, procedura de solicitare şi de eliberare a certificatului de cazier fiscal şi a informaţiilor din cazierul fiscal” şi că „modelul formularisticii necesare pentru solicitarea şi comunicarea datelor înscrise în cazierul fiscal, modul de organizare şi gestionare şi acces la informaţiile din cazierul fiscal se stabilesc prin ordin al ministrului finanţelor publice”. În temeiul dispoziţiilor respective au fost emise Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 31/2003 şi Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 2.696/2011.

În anexa la Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 31/2003 sunt menţionate în mod expres faptele sancţionate de legile financiare, vamale sau care privesc disciplina financiară, inclusiv cele care privesc stabilirea şi gestiunea impozitelor şi taxelor, care se înscriu în cazierul fiscal al contribuabilului, făcându-se referire la codul faptei, descrierea faptei, actul normativ care prevede fapta, actul normativ care prevede sancţiunea şi sancţiunea prevăzută de lege.

Sunt menţionate în mod expres pedepsele penale principale şi complementare, precum şi sancţiunea principală a amenzii contravenţionale şi sancţiunile contravenţionale complementare prevăzute de legile speciale, care sancţionează astfel de fapte.

În anexa la Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 31/2003 nu se face nicio referire la sancţiunea avertismentului, deoarece actele normative de stabilire şi sancţionare a acestor fapte nu prevăd această sancţiune, însă este lăsată deschisă calea aplicării dispoziţiilor legii generale în măsura în care nu intră în contradicţie cu reglementările din legea specială şi oferă, în cazul contravenţiilor, posibilitatea aplicării dispoziţiilor art. 7 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 potrivit cărora „avertismentul se poate aplica şi în cazul în care actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor nu prevede această sancţiune” sau, pentru faptele penale, posibilitatea aplicării dispoziţiilor art. 81 din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, cu modificările şi completările ulterioare, conform cărora „când dispune renunţarea la aplicarea pedepsei, instanţa aplică infractorului un avertisment”.

Aplicarea sancţiunii principale a avertismentului prin raportare la norma generală nu înlătură celelalte consecinţe juridice accesorii sancţiunii principale. Relevante în acest sens sunt prevederile art. 5 alin. (7) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, conform cărora „pentru una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica o sancţiune contravenţională principală şi una sau mai multe sancţiuni complementare” dintre cele prevăzute de art. 5 alin. (3) şi (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, respectiv: confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţie; suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei de exercitare a unei activităţi; închiderea unităţii; blocarea contului bancar; suspendarea activităţii agentului economic; retragerea licenţei sau avizului pentru anumite operaţiuni pentru activităţi de comerţ exterior temporar sau definitiv; sau alte pedepse complementare stabilite prin legii speciale, dar şi prevederile art. 82 alin. (2) din Legea nr. 286/2009, cu modificările şi completările ulterioare, conform cărora „renunţarea la aplicarea pedepsei nu produce efecte asupra executării măsurilor de siguranţă şi a obligaţiilor civile prevăzute prin hotărâre”.

Aşadar, nu este exclus ca aplicarea sancţiunii avertismentului să aibă şi alte consecinţe juridice de natură administrativă, cum este şi măsura evidenţierii, potrivit legii, a faptelor penale şi/sau contravenţionale şi a persoanelor care comit astfel de fapte în cazierul fiscal, indiferent de conţinutul sancţiunii aplicate.

Or, avertismentul este una dintre sancţiunile contravenţionale principale, prevăzută de art. 5 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

De altfel, se observă că art. 2 alin. (1) şi art. 4 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 75/2001 prevăd expres faptul că în cazierul fiscal se ţine evidenţa contribuabililor care au săvârşit fapte sancţionate de legile fiscale, financiare, vamale, precum şi cele care privesc disciplina financiară, iar în cazierul fiscal se înscriu date privind sancţiunile aplicate contribuabililor pentru faptele prevăzute la art. 2 alin. (1), precum şi date din documentele prevăzute la art. 2 alin. (2) din aceeaşi ordonanţă a Guvernului.

Art. 7 din Ordonanţa Guvernului nr. 75/2001 reglementează situaţiile, dar şi condiţiile în care se scot din cazierul fiscal contribuabili care au înscrise date în această evidenţă.

Împrejurarea că legiuitorul, atunci când reglementează scoaterea din evidenţele cazierului fiscal a contribuabililor care au săvârşit fapte penale sau contravenţionale, nu face nicio referire la ipoteza aplicării sancţiunii avertismentului şi condiţionează măsura de achitarea cuantumului amenzilor contravenţionale, nu înseamnă că nu pot beneficia de aceste prevederi legale contribuabilii sancţionaţi cu avertisment, deoarece această condiţie este necesară numai în cazul sancţionării cu amendă, în aplicarea sancţiunii avertismentului operând scoaterea din cazier cu îndeplinirea celorlalte condiţii.

În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 7, 8 şi 38 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, acestea nu prezintă nicio relevanţă sub aspectul evidenţierii faptei şi făptuitorului în cazierul fiscal, deoarece se referă la executarea sancţiunii avertismentului, executare ce poate avea loc oral sau scris, dar după încheierea procesului-verbal de constatare.

Pentru aplicarea unei sancţiunii contravenţionale, inclusiv avertismentul, legea prevede că această operaţiune se efectuează întotdeauna în scris, printr-un proces-verbal de constatare a cărui încheiere este obligatorie, după cum rezultă din dispoziţiile imperative ale art. 15 alin. (1), art. 16 şi art. 21 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, iar, conform art. 31 din acelaşi act normativ, procesul-verbal de constatare poate fi atacat în instanţă.

Evidenţierea făptuitorului în cazierul fiscal are loc în baza acestui proces-verbal de constatare a contravenţiei, după rămânerea definitivă a sancţiunii aplicate.

Astfel fiind, în condiţiile în care dispoziţiile art. 2 alin. (1) şi art. 4 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 75/2001 coroborate cu cele ale art. 5 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 sunt lipsite de orice echivoc în sensul că sancţiunea avertismentului se înscrie în cazierul fiscal, în aplicarea principiului de drept interpretatio cessant in claris, nu poate fi acceptată o interpretare în sensul că această sancţiune nu se înscrie în cazierul fiscal, în considerarea eventualelor consecinţe nefavorabile pe care evidenţierea în cazierul fiscal le poate avea în privinţa contribuabilului din punct de vedere juridic ori economic. Cu alte cuvinte, a accepta o interpretare contrară echivalează cu alterarea scopului avut în vedere de legiuitor, în sensul celor expuse anterior, şi golirea de conţinut a dispoziţiilor legale, prin inversarea raportului de preeminenţă a interesului public (reprezentat de prevenirea şi combaterea evaziunii fiscale) faţă de interesul privat al contribuabilului (efectele negative pe care le produce în privinţa contribuabilului înscrierea în cazierul fiscal a sancţiunii avertismentului).