DCC nr. 66/2015 – prevederile art. 66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 sunt neconstituționale

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

5. Prin Încheierea din 8 mai 2014, pronunţată în Dosarul nr. 44/32/2014, Curtea de Apel Bacău — Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) şi ale anexei la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora. Excepţia a fost ridicată de instanţa de judecată, din oficiu, într-o cauză având ca obiect soluţionarea acţiunii în contencios administrativ prin care Unitatea Administrativ — Teritorială Judeţul Neamţ a solicitat anularea unei decizii şi a unei note de neconformitate emise de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, notă prin care s-a aplicat sancţiunea prevăzută la pct. 2 subpct. 2.3 din anexa la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, în forma anterioară modificărilor aduse prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 47/2014, pentru o neregulă comisă înainte de intrarea în vigoare a Ordonanţei de urgentă a Guvernului nr. 66/2011.

6. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se arată, în esenţă, că materia controlului utilizării fondurilor europene a fost reglementată succesiv prin două acte normative, respectiv Ordonanţa Guvernului nr. 79/2003 şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011. Noţiunea de neregulă este definită de art. 2 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa Guvernului nr. 79/2003 şi de art. 2 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011. Între cele două definiţii sunt deosebiri esenţiale de conţinut. Sub imperiul Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003 era necesar să se fi produs un prejudiciu, pe când prin art. 2 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 este reglementat prejudiciul nu doar ca un fapt cert şi determinabil, ci şi ca potenţialitate. Deşi reglementarea prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 este mai clară, discutabilă este aplicarea acestei ordonanţe unor abateri săvârşite anterior intrării sale în vigoare.

7. Dispoziţiile cu caracter tranzitoriu se regăsesc în art. 66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011. În aparenţă, din acest text ar rezulta că este vorba doar de procedura de aplicare a controalelor, însă, la o examinare mai atentă, se constată că textul se referă şi la stabilirea creanţelor bugetare, care, în materia nerespectării normelor privind achiziţiile publice, se concretizează prin aplicarea de corecţii financiare. Or, în măsura în care Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 se aplică unor abateri constatate în legătură cu contractele de achiziţie publică încheiate anterior intrării sale în vigoare, dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, precum şi ale anexei la ordonanţă sunt neconstituţionale în raport cu art. 15 alin. (2) din Constituţie.

8. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

9. Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. În acest sens arată, în esenţă, că definirea noţiunii de neregulă şi stabilirea corecţiilor financiare aplicabile în cazul nerespectării normelor privind achiziţiile publice erau, anterior intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, reglementate prin intermediul Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003. Din interpretarea per a contrario a prevederilor art. 66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 rezultă că activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare desfăşurate după intrarea în vigoare a ordonanţei se finalizează şi se valorifică cu aplicarea acestui act normativ.

10. Constatându-se că aplicarea în timp a Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003 a generat stabilirea unor debite excesive în sarcina beneficiarilor fondurilor europene, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 a consacrat în art. 2 alin. (1) lit. n) principiul proporţionalităţii, care s-a materializat în anexa la ordonanţa de urgenţă.

11. Din analiza comparativă a dispoziţiilor cuprinse în Ordonanţa Guvernului nr. 79/2003 şi a celor cuprinse în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 se constată că prevederile de natură fiscală ale celor două ordonanţe reglementează în mod evident situaţii juridice obiective, aşa încât aplicarea unor corecţii fiscale mai favorabile reglementate de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 unor situaţii juridice obiective (nereguli) consemnate sub imperiul Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003 nu aduce atingere principiului neretroactivităţii legii.

12. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

13. Potrivit prevederilor art. 76 din Legea nr. 47/1992 au fost solicitate puncte de vedere de la Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice şi de la Departamentul pentru Lupta Antifraudă — DLAF. A fost solicitată, de asemenea, jurisprudenţă relevantă de la Curtea de Apel Bucureşti — Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, Curtea de Apel Cluj — Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, Curtea de Apel Piteşti — Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, Curtea de Apel Târgu Mureş — Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, Curtea de Apel Timişoara — Secţia de contencios administrativ şi fiscal, Curtea de Apel Suceava — Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie — Secţia de contencios administrativ şi fiscal.

14. Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a transmis punctul său de vedere înregistrat la Registratura jurisdicţională a Curţii Constituţionale cu nr. 487 din 27 ianuarie 2015, la care a anexat în copie observaţiile scrise transmise de Comisia Europeană în cauzele conexate C-260/14 şi C-261/2014 Judeţul Neamţ şi alţii şi deciziile Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie — Secţia contencios administrativ şi fiscal nr. 3.017 din 25 iunie 2014, nr. 5.323 din 21 mai 2013, nr. 2.757 din 11 iunie 2014 şi nr. 5.322 din 21 mai 2013. În punctul de vedere transmis, a arătat, în esenţă, că din interpretarea per a contrario a prevederilor art. 66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 rezultă că activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare desfăşurate după intrarea în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 se finalizează şi se valorifică cu aplicarea prevederilor acestui act normativ. Din analiza comparativă a dispoziţiilor cuprinse în Ordonanţa Guvernului nr. 79/2003 şi în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 se constată că prevederile de natură fiscală ale celor două ordonanţe reglementează în mod evident situaţii juridice obiective astfel încât aplicarea unor corecţii fiscale mai favorabile reglementate de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 unor situaţii juridice obiective — nereguli — consemnate sub imperiul Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003 nu încalcă principiul neretroactivităţii legii consacrat de art. 15 alin. (2) din Legea fundamentală. Aceleaşi argumente sunt reţinute şi de Curtea de Apel Suceava — Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în Sentinţa nr. 105 din 19 martie 2012 şi de Curtea de Apel Piteşti — Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în Sentinţa nr. 100/F-cont din 3 aprilie 2013.

15. Departamentul pentru Lupta Antifraudă — DLAF a transmis punctul său de vedere, înregistrat la Registratura jurisdicţională a Curţii Constituţionale sub nr. 505 din 28 ianuarie 2015, în care a arătat, în esenţă, că neregulile săvârşite înainte de intrarea în vigoare a legii noi nu pot genera alte efecte juridice decât cele prevăzute de legea în vigoare la data săvârşirii lor. Aşadar, autorităţile de gestionare a fondurilor europene, în activitatea de constatare a creanţei bugetare, trebuie să aplice legea în vigoare la momentul desfăşurării activităţii de constatare şi, ulterior, să identifice şi să aplice legea în vigoare la momentul săvârşirii neregulii, pentru încadrarea juridică a acestora, dar şi pentru constatarea efectelor juridice pe care le produc. Aşa fiind, se apreciază că neregulile săvârşite înainte de intrarea în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 nu pot atrage corecţii financiare în temeiul acestui act normativ dacă activitatea de control are loc după intrarea acestuia în vigoare, aşa cum rezultă din interpretarea per a contrario a prevederilor art. 66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, deoarece s-ar încălca atât principiile de aplicare a legii în timp, cât şi cele de predictibilitate şi de securitate juridică a normei civile.

16. Curtea de Apel Bucureşti — Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, Curtea de Apel Cluj — Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, Curtea de Apel Târgu Mureş — Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi Curtea de Apel Timişoara — Secţia de contencios administrativ şi fiscal, în hotărârile comunicate la dosar, reţin că atât calificarea neregulii săvârşite înainte de intrarea în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, cât şi corecţiile financiare dispuse, în cazul în care activitatea de control se desfăşoară după intrarea în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, se fac potrivit acestui act normativ, printr-o interpretare per a contrario a prevederilor art. 66 din ordonanţa de urgenţă.

17. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie — Secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin deciziile nr. 5.322 şi nr. 5.323 din 21 mai 2013 şi Decizia nr. 2.757 din 11 iunie 2014, reţine că interpretarea normei tranzitorii cuprinse în art. 66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, conform argumentaţiei per a contrario conduce la concluzia potrivit căreia, în situaţia în care activităţile de constatare şi de stabilire a neregulilor se desfăşoară la o dată ulterioară intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, concluziile acestora se vor finaliza şi valorifica cu aplicarea prevederilor acestui act normativ. Aplicarea prevederilor noului act normativ a fost realizată în virtutea normei tranzitorii sus-arătate, astfel că nu se poate aprecia că a fost încălcat principiul neretroactivităţii legii civile, de natură a atrage nulitatea actului de constatare, ci, dimpotrivă, stabilirea unor posibile nereguli s-a realizat în mod just prin raportare la legislaţia în vigoare la momentul verificării conform art. 66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011. În plus, în Decizia nr. 2.757 din 11 iunie 2014, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie — Secţia de contencios administrativ şi fiscal reţine că „atâta vreme cât prevederile art. 66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 se bucură de prezumţia de constituţionalitate de care se bucură orice act legislativ, dispoziţiile acestei ordonanţe rămân pe deplin aplicabile.”

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, punctele de vedere ale autorităţilor şi jurisprudenţa în materie comunicate la dosar, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

18. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

19. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum a fost reţinut de către instanţa de judecată în dispozitivul încheierii de sesizare, îl constituie dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) şi ale anexei la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora.

20. În realitate, din motivarea excepţiei ridicate din oficiu de către instanţa de judecată, precum şi din circumstanţele cauzei, Curtea observă că obiectul acesteia îl constituie prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) şi ale art. 66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 461 din 30 iunie 2011, precum şi cele ale pct. 2 subpct. 2.3 din anexa la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 intitulată „Corecţiile/Reducerile financiare aplicabile cheltuielilor aferente proiectelor finanţate din fonduri europene şi/sau din fonduri publice naţionale aferente acestora în caz de nerespectare a reglementărilor privind achiziţiile, cu excepţia achiziţiilor derulate de beneficiarii Programului Naţional de Dezvoltare Rurală 2007—2013”, în forma anterioară modificărilor aduse prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 47/2014 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 480 din 28 iunie 2014.

21. Ulterior datei sesizării Curţii Constituţionale, în temeiul art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 47/2014, anexa la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 a fost modificată şi înlocuită cu anexa la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 47/2014. Sancţiunea aplicată în cauză a avut însă ca temei prevederile pct. 2 subpct. 2.3 din anexa la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, în forma anterioară modificărilor aduse prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 47/2014, astfel încât, potrivit Deciziei nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, Curtea urmează să se pronunţe asupra lor. În aceste condiţii, textele de lege criticate au următorul conţinut:

— Art. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011: „(1) în sensul prezentei ordonanţe de urgenţă, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii:

a) neregulă — orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit.”;

— Art. 66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011: „Activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare care sunt în desfăşurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă se finalizează şi se valorifică cu aplicarea prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 52972003, cu modificările şi completările ulterioare.”;

— Pct. 2 subpct. 2.3 din anexa la ordonanţa de urgenţă:

„Nr. crt.	Abaterea constatată	Descrierea abaterii constatate	Corecţie/Reducere
2.3	Aplicarea unor criterii de calificare şi selecţie şi/sau a unor criterii de atribuire (factori de evaluare) nelegale	Aplicarea unor criterii de calificare şi selecţie sau a unor factori de evaluare care împiedică anumiţi ofertanţi potenţiali să participe la procedura de atribuire din cauza restricţiilor stabilite în documentaţia de atribuire (de exemplu, obligaţia de a avea deja o reprezentanţă în ţară sau în regiune ori stabilirea unor standarde tehnice prea specifice care favorizează un singur operator)	10% din valoarea contractului în cauză. Rata reducerii/ corecţiei poate fi diminuată la 5%, în funcţie de gravitate.”

22. Instanţa de judecată care a ridicat excepţia apreciază că prevederile legale criticate contravin dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 15 alin. (2) potrivit cărora „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile”.

23. Din analiza dosarului în care a fost invocată excepţia, Curtea observă că Unitatea Administrativ-Teritorială Judeţul Neamţ are calitatea de beneficiar al Contractului de finanţare nr. 1.091/30 noiembrie 2010, cod SMIS 3556, din cadrul Programului operaţional regional 2007—2013 pentru proiectul „Reabilitarea, extinderea şi modernizarea Centrului Şcolar pentru Educaţie Incluzivă Roman”. În executarea acestui contract s-a iniţiat procedura de achiziţie publică pentru atribuirea unui contract de servicii de audit. La data de 1 iunie 2011 s-a publicat invitaţia de participare în sistemul electronic de achiziţii publice — SEAP. La acest moment, reţinut ulterior în Nota de neconformitate nr. 23.875/22 aprilie 2013 ca fiind momentul săvârşirii neregulii, erau în vigoare prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003 privind controlul şi recuperarea fondurilor comunitare, precum şi a fondurilor de cofinanţare aferente utilizate necorespunzător, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 622 din 30 august 2003. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 a intrat în vigoare ulterior, la data de 30 iunie 2011. La data de 22 aprilie 2013, ca urmare a verificării cererii de rambursare nr. 9, Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional 2007—2013 a identificat două nereguli, respectiv restricţionarea accesului operatorilor economici la procedura de atribuire a contractului, precum şi introducerea în Fişa de date a achiziţiei a unei solicitări care nu avea relevanţă în raport cu obiectul contractului, ceea ce a dus la încălcarea prevederilor art. 178 alin. (2) şi art. 179 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, precum şi a prevederilor art. 8 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 625 din 20 iulie 2006. Neregulile au fost constatate ca urmare a verificării procedurii de achiziţie publică anterior menţionată şi au fost consemnate în Nota de neconformitate nr. 23.875/22 aprilie 2013 prin care s-a aplicat şi corecţia financiară reglementată la pct. 2 subpct. 2.3 din anexa la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, în temeiul art. 66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011. Nota de neconformitate a fost contestată pe cale administrativă la Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, care prin Decizia nr. 279/18 noiembrie 2013 a respins contestaţia. În consecinţă, Unitatea Administrativ-Teritorială Judeţul Neamţ s-a adresat instanţei de contencios administrativ solicitând anularea Deciziei şi Notei de neconformitate. În acest cadru procesual, instanţa de judecată a ridicat din oficiu prezenta excepţie de neconstituţionalitate.

24. Examinând excepţia de neconstituţionalitate ridicată, Curtea constată că materia prevenirii, constatării şi sancţionării neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene a fost reglementată prin două acte normative succesive, respectiv Ordonanţa Guvernului nr. 79/2003 privind controlul şi recuperarea fondurilor comunitare, precum şi a fondurilor de cofinanţare aferente utilizate necorespunzător, şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora. Definiţia neregulii, la data săvârşirii acesteia în prezenta cauză, era cuprinsă în art. 2 lit. aj din Ordonanţa Guvernului nr. 79/2003, modificat prin art. I pct. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 20/2008 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003 privind controlul şi recuperarea fondurilor comunitare, precum şi a fondurilor de cofinanţare aferente utilizate necorespunzător, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 613 din 20 august 2008, potrivit căruia „a) neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile legale naţionale şi/sau comunitare, precum şi cu prevederile contractelor ori ale altor angajamente legale încheiate în baza acestor dispoziţii, care prejudiciază bugetul general al Comunităţii Europene şi/sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum şi bugetele din care provine cofinanţarea aferentă printr-o cheltuială necuvenită”. În prezent, definiţia neregulii este cuprinsă în art. 2 lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, potrivit căruia „neregulă — orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit.” Curtea observă că definiţia neregulii cuprinsă în art. 2 lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 este o preluare a prevederilor art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecţia intereselor financiare ale Uniunii Europene, publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene seria L nr. 312 din 23 decembrie 1995, potrivit cărora „Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziţii de drept comunitar, ca urmare a unei acţiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităţilor sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităţilor, fie prin cheltuieli nejustificate”, precum şi a celor ale art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a unor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de Coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.260/1999, publicat în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene seria L nr. 210 din 31 iulie 2006, potrivit cărora „«neregularitate» înseamnă orice încălcare a unei dispoziţii a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general”. Potrivit observaţiilor scrise transmise de Comisia Europeană în cauzele conexate C-260/14 şi C-261/14 Judeţul Neamţ şi alţii, comunicate la dosarul Curţii Constituţionale de către Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice în anexă la punctul său de vedere (paragraful 14), o acţiune sau inacţiune poate fi calificată drept „neregulă” dacă sunt reunite trei condiţii: (1) să se fi încălcat o normă din dreptul Uniunii, (2) să fie cauzată de un operator economic şi (3) să aibă, sau să poată avea, ca efect prejudicierea bugetului Uniunii Europe. Cu privire la „dreptul Uniunii”, Comisia arată că prevederile de drept naţional care sunt menite să pună în aplicare legislaţia Uniunii, inclusiv cele referitoare la procedura de achiziţii publice, incidente în prezenta cauză, trebuie să fie considerate ca intrând sub incidenţa art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/95. Din compararea celor două definiţii, pe de-o parte cea cuprinsă în Ordonanţa Guvernului nr. 79/2003, pe de altă parte cea cuprinsă în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, Curtea observă că acestea nu au un conţinut identic, elementul cel mai important de diferenţiere constituindu-l potenţialitatea prejudiciului, care este reglementată numai în art. 2 lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011.

25. Curtea observă că, potrivit art. 2 alin. (1) lit. o) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, aplicarea de corecţii financiare semnifică măsurile administrative luate de autorităţile competente, în conformitate cu prevederile ordonanţei de urgenţă, care constau în excluderea de la finanţarea din fonduri europene şi/sau fonduri publice naţionale aferente acestora a cheltuielilor pentru care a fost constatată o neregulă, în speţă constând într-o reducere procentuală din suma solicitată la plată. Aceste prevederi preiau conţinutul normativ al art. 98 alin. (2) teza a doua din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 potrivit căruia „Corecţiile la care procedează statele membre constau în anularea totală sau parţială a participării publice pentru programul operaţional.” În plus, analizând comparativ dispoziţiile art. 4 şi art. 5 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/95, Curtea constată că noţiunea de „corecţii financiare” are semnificaţia de măsură administrativă, iar nu de sancţiune administrativă. În acest sens sunt şi observaţiile scrise transmise de Comisia Europeană în cauzele conexate C-260/14 şi C-261/14 Judeţul Neamţ şi alţii.

26. Având în vedere cele expuse la paragraful anterior, Curtea observă că un alt element de diferenţiere între actele normative comparate îl constituie modul de reglementare a corecţiilor/reducerilor financiare aplicabile cheltuielilor aferente proiectelor finanţate din fonduri europene şi/sau fonduri publice naţionale aferente acestora în caz de nerespectare a reglementărilor privind achiziţiile. Astfel, art. 6 alin. (1), coroborat cu art. 17 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, reglementează obligaţia autorităţilor cu competenţe în gestionarea fondurilor europene de a exclude integral sau parţial de la rambursarea/plata cheltuielilor efectuate şi declarate de beneficiari acele cheltuieli care nu respectă condiţiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare în vigoare, în situaţia în care— în procesul de verificare a solicitărilor de plată — acestea determină existenţa unor astfel de cheltuieli, cu aplicarea principiului proporţionalităţii, ţinându-se seama de natura şi de gravitatea neregulii constatate, precum şi de amploarea şi de implicaţiile financiare ale acesteia. În acest sens se reglementează prin anexa la ordonanţa de urgenţă, în forma în vigoare la data întocmirii Notei de neconformitate în prezenta cauză, abaterea constatată, descrierea abaterii constatate şi corecţia/reducerea procentuală. Or, în conţinutul normativ al Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003 reglementarea principiului proporţionalităţii nu se regăseşte, astfel încât corecţiile/ reducerile se puteau face cu privire la întreaga sumă solicitată la rambursare. În concluzie, Curtea constată că, sub aspectul definirii neregulii, prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 sunt mai severe în sensul că reglementează şi cu privire la potenţialitatea prejudicierii bugetului Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit, în schimb, sub aspectul corecţiilor/reducerilor în cazul constatării neregulilor, dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 sunt însă mai favorabile decât cele ale Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003, stabilind în anexa la ordonanţa de urgenţă corecţii/reduceri procentuale, potrivit principiului proporţionalităţii.

27. Din analiza efectuată, Curtea reţine că fapta pentru care sunt aplicate corecţii financiare este definită ca „neregulă” atât în legislaţia naţională, cât şi în aceea a Uniunii Europene, având un conţinut caracteristic, ce nu poate fi subsumat unei fapte penale sau contravenţionale, iar corecţiile financiare, constând în speţă în reduceri procentuale, reprezintă măsuri administrative, fără a avea caracterul unor sancţiuni penale sau contravenţionale.

28. Având în vedere cele constatate la paragraful anterior, Curtea observă că nici prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003 şi nici cele ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, în ansamblul lor, nu se subsumează noţiunii de „lege penală sau contravenţională”, pentru ca Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 să constituie, eventual, o excepţie de la aplicarea principiului neretroactivităţii prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituţie. Astfel, potrivit art. 141 din Codul penal din 1968 ori art. 173 din Codul penal, precum şi celor reţinute prin Decizia nr. 265 din 6 mai 2014 (paragraful 47), publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 372 din 20 mai 2011, în sensul că „art. 1 alin. (1) din Codul penal stabileşte că legea penală prevede faptele care constituie infracţiuni, motiv pentru care în absenţa unei incriminări nu se poate vorbi de o lege penală”, Curtea observă că nici în conţinutul normativ al Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003 şi nici în cel al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 nu sunt incriminate fapte care constituie infracţiuni. Observând prevederile art. 2 alin. (1) lit. b), art. 8 şi 23 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, Curtea constată că în cazul existenţei unor indicii de fraudă, definite ca infracţiuni săvârşite în legătură cu obţinerea ori utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, incriminate de Codul penal sau legi speciale, structurile de control au obligaţia să sesizeze Departamentul pentru Lupta Antifraudă — DLAF şi organele de urmărire penală. De asemenea, Curtea observă că, potrivit art. 1 coroborat cu art. 3 şi 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, legea contravenţională apără valorile sociale, care nu sunt ocrotite prin legea penală, iar actele normative prin care se stabilesc contravenţii vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie contravenţii şi sancţiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare dintre acestea, sancţiune care poate fi principală: avertismentul, amenda contravenţională şi obligarea contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii, ori complementară, cum ar fi, de exemplu, suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei de exercitare a unei activităţi, închiderea unităţii, blocarea contului bancar. Observând cele reţinute la paragraful 25 din prezenta decizie, precum şi din examinarea prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003 şi Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, Curtea constată că aceste acte normative nu reglementează în domeniul contravenţional.

29. Examinând excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, Curtea constată că legiuitorul a optat pentru aplicarea prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003 numai pentru activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare care sunt în desfăşurare la data intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011. Acest text permite interpretarea per a contrario potrivit căreia Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 se aplică pentru activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare care nu sunt în desfăşurare la data intrării acesteia în vigoare, chiar dacă acestea au fost săvârşite sub imperiul Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003.

30. Curtea constată că definiţia activităţilor la care face referire art. 66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 este reglementată potrivit art. 2 alin. (1) lit. h) şi i) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011. Astfel, activitatea de constatare a neregulilor reprezintă activitatea de control/investigare desfăşurată de autorităţile competente în conformitate cu prevederile prezentei ordonanţe de urgenţă, în vederea stabilirii existenţei unei nereguli, iar activitatea de stabilire a creanţelor bugetare rezultate din nereguli reprezintă activitatea prin care se stabileşte şi se individualizează obligaţia de plată rezultată din neregula constatată, prin emiterea unui titlu de creanţă. Analizând definiţiile acestor activităţi corelate cu celelalte prevederi ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 prin care acestea sunt concretizate, Curtea observă că activităţile anterior menţionate presupun atât aplicarea normelor de procedură, cât şi a normelor de drept substanţial din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 cu privire la calificarea unei fapte ca fiind neregulă/abatere şi aplicarea de corecţii financiare. Curtea observă că dreptul de a stabili creanţa bugetară, potrivit art. 45 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor datei de închidere a programului, comunicată oficial de către Comisia Europeană/donatorul public internaţional prin emiterea declaraţiei finale de închidere, cu excepţia cazului în care normele Uniunii Europene sau ale donatorului public internaţional prevăd un termen mai mare.

31. Curtea observă că dispoziţiile art. 66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 sunt norme tranzitorii, care, potrivit art. 54 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, reglementează „măsurile ce se instituie cu privire la derularea raporturilor juridice născute în temeiul vechii reglementări care urmează să fie înlocuită de noul act normativ”. În continuare, art. 54 alin. (2) din aceeaşi lege prevede că dispoziţiile tranzitorii „trebuie să asigure, pe o perioadă determinată, corelarea celor două reglementări, astfel încât punerea în aplicare a noului act normativ să decurgă firesc şi să evite retroactivitatea acestuia (…)”. Legiuitorul, configurând dispoziţiile tranzitorii ale art. 66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, a ales drept criteriu pentru rezolvarea situaţiilor tranzitorii existenţa în curs de desfăşurare a unor activităţi de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, în sensul că pentru aprecierea legalităţii raporturilor juridice născute în perioada de activitate a Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003 se aplică această ordonanţă numai dacă activităţile menţionate sunt în curs desfăşurare. În schimb, dacă aceste activităţi nu sunt în curs de desfăşurare, aprecierea legalităţii raporturilor juridice născute în perioada de activitate a Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003 se realizează prin prisma noilor prevederi. Or, cele două acte normative cuprind, în privinţa activităţilor de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, reguli de drept substanţiale specifice aşa cum s-a arătat la paragrafele 29 şi 30 din prezenta decizie, astfel încât, optând pentru un asemenea criteriu, legiuitorul a încălcat principiul neretroactivităţii legii, întrucât raportul juridic nu mai este guvernat de legea în vigoare la data naşterii sale, ci de o lege ulterioară, străină acestuia. Or, este de principiu că o situaţie juridică definitiv consolidată sub imperiul unei legi substanţiale nu poate fi guvernată de o lege ulterioară decât cu încălcarea art. 15 alin. (2) din Constituţie.

32. Curtea reţine că textul de lege criticat aduce atingere principiului neretroactivităţii, deoarece permite aplicarea normelor de drept substanţial din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 cu privire la nereguli săvârşite în intervalul temporal în care era în vigoare Ordonanţa Guvernului nr. 79/2003, legiuitorul reglementând un criteriu greşit pentru determinarea aplicabilităţii noilor norme de drept substanţial, respectiv existenţa sau nu a unor activităţi de control în desfăşurare la momentul intrării în vigoare a noii legi, fără a se raporta la legea în vigoare la momentul naşterii raportului juridic. Rezultă aşadar că raportul juridic este supus reglementărilor legale în vigoare la data naşterii sale, schimbarea ulterioară a condiţiilor legale neavând nicio influenţă asupra legalităţii acestuia. În consecinţă, Curtea constată că art. 66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 este neconstituţional, fiind contrar art. 15 alin. (2) din Constituţie.

33. Curtea constată că, urmare a admiterii excepţiei de neconstituţionalitate, calificarea neregulii şi stabilirea creanţelor bugetare se vor face în temeiul actului normativ în vigoare la data săvârşirii neregulii potrivit principiului tempus regit actum, aşadar fără a se putea combina dispoziţiile de drept substanţial din Ordonanţa Guvernului nr. 79/2003 cu cele ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, în vreme ce procedura urmată de organele de control va fi cea reglementată prin actul normativ în vigoare la data efectuării controlului.

34. În fine, referitor la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 şi cele ale pct. 2 subpct. 2.3 din anexa la ordonanţa de urgenţă, Curtea observă că primul reglementează cu privire la definiţia neregulii, iar celălalt cu privire la un anumit tip de abateri, descrierea acestora şi corecţia/reducerea aplicată. Critica formulată de instanţa de judecată nu priveşte însă conţinutul lor normativ, ci modul în care, în temeiul art. 66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, au fost aplicate de către organul de control unor abateri săvârşite sub imperiul altui act normativ. Asemenea critici nu intră în competenţa de soluţionare a Curţii Constituţionale, care, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992,„se pronunţă numai asupra constituţionalităţii actelor cu privire la care a fost sesizată”, iar nu cu privire la modul de aplicare a legii, astfel încât excepţia de neconstituţionalitate a art. 2 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 şi cele ale pct. 2 subpct. 2.3 din anexa la ordonanţa de urgenţă va fi respinsă ca inadmisibilă.