În Monitorul Oficial nr. 361 din 16 mai a.c. a fost publicată decizia Curții Constituționale nr. 175 din 26 martie 2014 prin care respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Cristian Vasile Toma în Dosarul nr. 4.613/2/2013 al Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, şi constată că prevederile art. 24 alin.(1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Autorităţii de Supraveghere Financiară sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.
Opinie separată
În dezacord cu soluţia pronunţată prin Decizia nr. 175 din 26 martie 2014, considerăm că ar fi trebuit constatată neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 24 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Autorităţii de Supraveghere Financiară, precum şi a ordonanţei în întregul său, prin raportare la art. 115 alin. (4) din Constituţie, pentru următoarele considerente:
Potrivit dispoziţiilor art. 115 alin. (4) din Constituţie, „Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora“.
Referitor la exigenţele constituţionale ale art. 115 alin. (4) Curtea a statuat, în jurisprudenţa sa, că Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă în următoarele condiţii, întrunite în mod cumulativ: existenţa unei situaţii extraordinare; reglementarea acesteia să nu poată fi amânată; urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei.
Situaţiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun şi au un caracter obiectiv, în sensul că existenţa lor nu depinde de voinţa Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanţei de urgenţă. În acest sens a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998. Referitor la exigenţele constituţionale cuprinse în art. 115 alin. (4) din Constituţie privind existenţa unei situaţii extraordinare, care să justifice urgenţa adoptării unei ordonanţe de urgenţă, în jurisprudenţa sa în materie, Curtea a statuat că pentru îndeplinirea cerinţelor prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituţie este necesară existenţa unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public.
Astfel, din analiza preambulului Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012 şi a Notei de fundamentare a acesteia nu reies, astfel cum s-a reţinut în decizia la care formulăm prezenta opinie separată, într-d manieră cuantificabilă, elementele de fapt/obiective ale situaţiei extraordinare, Guvernul justificând adoptarea ordonanţei de urgenţă prin faptul că au fost constatate „disfuncţionalităţi în activitatea desfăşurată în sectorul pieţei de capital şi cel al asigurărilor“, care, din cauza „tensiunilor generate de criza economică“, sunt de natură să „submineze, prin contaminare, încrederea populaţiei“ în sistemul financiar. În opinia Guvernului, adoptarea ordonanţei de urgenţă criticate este de natură să asigure „eficientizarea activităţii de supraveghere sectorială“.
Or, considerăm că nici disfuncţionalităţile sistemului financiar şi nici tensiunile generate de criza economică nu sunt de natură â afecta interesul public general.
Mai mult, referitor la criza economică, Curtea, în jurisprudenţa sa, a arătat că aspectele legate de criza economică sunt considerate motive importante, dar nu suficiente pentru a justifica existenţa situaţiei extraordinare. (Decizia nr. 188 din 2 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 237 din 14 aprilie 2010).
De asemenea, remarcăm că nu se specifică interesul public care este lezat ca urmare a neadoptării ordonanţei de urgenţă. Se poate doar presupune că interesul public constă în „subminarea, prin contaminare, a încrederii populaţiei“. Totodată, folosirea ca motiv a „asigurării eficientizării activităţii de supraveghere sectorială“ conduce la ideea că această măsură ar fi necesară şi oportună, şi nu că, în lipsa acesteia, ar fi iminentă afectarea gravă a interesului public. Or, organul legislativ poate hotărî doar în limitele prevăzute în Constituţie, asupra conţinutului reglementărilor legale şi a oportunităţii adoptării acestora.
Nota de fundamentare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012 nu indică în mod concret ce acte normative internaţionale au fost avute în vedere sau dacă au fost avute în vedere directive ale Parlamentului European şi ale Consiliului care urmează a fi transpuse în dreptul intern. Lipsa indicării actelor normative internaţionale sau a directivelor demonstrează caracterul lapidar al motivării urgenţei, ceea ce constituie un viciu de neconstituţionalitate.
De altfel, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 34 din 17 februarie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 25 februarie 1998, se arată că „modificarea ori unificarea legislaţiei într-un domeniu sau altul nu justifică, prin ea însăşi, emiterea unei ordonanţe de urgenţă“, iar prin Decizia nr. 1.540 din 6 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 151 din 7 martie 2012, Curtea a constatat, în analiza constituţionalităţii extrinseci a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 50/2010 privind contractele de credit pentru consumatori, că necesitatea transpunerii şi implementării în legislaţia naţională a directivelor Parlamentului European şi ale Consiliului nu poate justifica, singură, îndeplinirea cerinţelor prevăzute de art. 115 alin. (4) referitoare la existenţa unei situaţii extraordinare. În cazul existenţei reale a unei asemenea necesităţi, aceasta îşi poate găsi rezolvarea în condiţiile obişnuite, prevăzute de legislaţia în vigoare, fără a se recurge la emiterea unei ordonanţe de urgenţă.
Viciile de neconstituţionalitate nu pot fi acoperite însă prin legea de aprobare, astfel cum s-a statuat şi în jurisprudenţa Curţii Constituţionale prin Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014, sau nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007, prin care s-a reţinut că viciul de neconstituţionalitate al unei ordonanţe simple sau ordonanţe de urgenţă emise de Guvern nu poate fi acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanţei respective. Legea care aprobă o ordonanţă de urgenţă heconstituţională este ea însăşi neconstituţională. Prin urmare, viciul de neconstituţionalitate nu poate fi acoperit nici prin modificările ulterioare ale ordonanţei de urgenţă.
Aşadar, observăm că în forma iniţială a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012, la art. 2 alin.(2) s-a prevăzut că Autoritatea de Supraveghere Financiară este autoritate competentă la nivel naţional pentru aplicarea şi urmărirea respectării actelor normative de directă aplicabilitate emise la nivelul Uniunii Europene. Ulterior, prin legea de aprobare a ordonanţei de urgenţă, art. 2 a fost modificat şi completat cu mai multe alineate. Astfel, s-a prevăzut că Autoritatea de Supraveghere Financiară este autoritate competentă în România în sensul Regulamentului (CE) nr. 1.060/2009, Directivei 2003/6/CE şi Directivei 2004/39/CE.
Mai mult, abia prin completarea adusă ordonanţei de urgenţă criticate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 78/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 391 din 29 iunie 2013, se introduce menţiunea privind transpunerea normelor comunitare, cu indicarea acestora.
Având în vedere că unele directive au fost transpuse în dreptul intern prin Legea nr. 32/2000 privind societăţile de asigurare şi supravegherea asigurărilor, modificată şi completată prin Legea nr. 403/2004, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 50/2005 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private, prin Legea nr. 204/2006 privind pensiile facultative, or prin Legea nr. 297/2004 privind piaţa de capital, considerăm că Guvernul a avut cunoştinţă de competenţa, potrivit acestor directive, a autorităţii nou-înfiinţate încă din momentul adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012.
Considerăm că ordonanţa de urgenţă criticată a fost adoptată fără o documentare temeinică, având în vedere că de la data adoptării, 18 decembrie 2012, şi până în prezent, 26 martie 2014, aceasta a suferit un număr de 6 modificări legislative. Dintre acestea, cu titlu de exemplu, menţionăm modificarea componenţei Consiliului Autorităţii de Supraveghere Financiară, care iniţial a fost format din 15 membri, număr care a fost majorat la 17, prin legea de aprobare a ordonanţei, pentru ca mai apoi să fie micşorat pe rând la 11, iar apoi la 9 membri prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 55/2013 privind unele măsuri fiscal-bugetare şi pentru modificarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 6 iunie 2013, respectiv prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 94/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 643 din 18 octombrie 2013. Ca urmare a celor 3 modificări (Comitetul Autorităţii de Supraveghere Financiară în componenţa iniţială de 15 membri nu a fost învestit de Parlament) determinate de „nevoia“ reconsiderării numărului de membri ai Consiliului, au fost adoptate 3 hotărâri ale Parlamentului privind numirea membrilor Consiliului Autorităţii de Supraveghere Financiară. De asemenea, în ceea ce priveşte experienţa profesională, dacă în forma iniţială a ordonanţei de urgenţă se prevedea o „experienţă profesională corespunzătoare“, ulterior a fost introdusă, pe rând, cerinţa ca membrii Consiliului să aibă o experienţă profesională de minimum 7 ani (cerinţă introdusă prin legea de aprobare), apoi de 10 ani (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 55/2013) şi, în final, de 9 ani (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 94/2013).
Considerăm că motivarea urgenţei şi a situaţiei extraordinare, astfel cum este prezentată în preambulul ordonanţei de urgenţă, nu îndeplineşte exigenţele art. 115 alin. (4) din Constituţie nici din perspectiva unui domeniu nereglementat, întrucât la momentul înfiinţării Autorităţii de Supraveghere Financiară exista cadrul legislativ adecvat care reglementa organizarea şi funcţionarea celor 3 autorităţi desfiinţate, ca urmare a înfiinţării autorităţii unice a sectorului financiar, astfel încât activitatea, atribuţiile şi obligaţiile acestora să poată continua până la adoptarea unei reglementări legislative în procedura prevăzută de art. 75 şi 76 din Constituţie, cu atât mai mult cu cât Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012 nu a abrogat reglementările speciale anterioare.
În concluzie, considerăm că situaţia avută în vedere de Guvern nu poate fi calificată ca fiind una extraordinară, astfel încât nu se poate susţine nici existenţa unei urgenţe în adoptarea reglementării criticate. De altfel, se constată că nimic nu împiedica Guvernul să iniţieze un proiect de lege care să urmeze procedura de adoptare prevăzută la art. 75 şi 76 din Constituţie, având în vedere importanţa şi amploarea domeniului reglementat.
Totodată, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568 din 30 iunie 2006, a reţinut că reglementarea pe calea ordonanţelor şi a ordonanţelor de urgenţă constituie, aşa cum se prevede expres în art. 115 din Constituţie, o atribuţie exercitată de Guvern în temeiul delegării legislative, iar depăşirea limitelor acestei delegări, stabilite prin însuşi textul Constituţiei, reprezintă o imixtiune nepermisă în competenţa legislativă a Parlamentului, altfel spus, o violare a principiului separaţiei puterilor în stat.
Judecător,
Prof. univ. dr. Mona-Maria Pivniceru
Judecător,
Daniel Marius Morar