În Monitorul Oficial nr. 23 din 13 ianuarie a.c. a fost publicată Decizia Curţii Constituţionale a României nr. 530/2013 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003.
Textul deciziei:
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:
Prin Încheierea din 20 martie 2013, pronunţată în Dosarul nr. 359/116/2013, Tribunalul Călăraşi – Secţia civilă a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003.
Excepţia a fost ridicată de Dumitru Voicu într-o cauză având ca obiect o contestaţie împotriva hotărârii de excludere dintr-un partid politic.
În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine, în esenţă, că prevederile de lege criticate sunt neconstituţionale sub aspectul excluderii instanţelor judecătoreşti de la efectuarea controlului asupra măsurilor dispuse de organele de jurisdicţie ale partidului politic în ceea ce priveşte pierderea calităţii de membru al acestuia, cu atât mai mult cu cât această sancţiune are ca efect încetarea mandatului de consilier local.
Tribunalul Călăraşi – Secţia civilă opinează în sensul admiterii excepţiei de neconstituţionalitate, întrucât prevederile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003 se constituie într-un fine de neprimire pentru cererile adresate justiţiei, inclusiv de a constata încălcarea, de către organele statutare ale partidului, a propriului statut.
Instanţa judecătorească consideră că este lăsată la latitudinea exclusivă a organelor statutare ale partidului aplicarea oricărei sancţiuni, inclusiv excluderea din partid, chiar cu încălcarea propriului statut, fără teama că această încălcare ar putea fi cenzurată de către instanţă. Primind o astfel de cerere, prin care se contestă, de exemplu, legalitatea excluderii din partid, instanţa, chiar dacă ar observa că au fost încălcate flagrant înseşi procedurile statutare, nu poate decât să respingă cererea ca inadmisibilă, nefiind competentă material să o judece. În acest fel sunt încălcate dispoziţiile art. 21 alin. (1) şi (2) din Constituţie.
Se încalcă, de altfel, şi plenitudinea de judecată a instanţelor judecătoreşti, prevăzută de art. 126 alin. (1) din Constituţie, fără a putea fi primit argumentul că, potrivit art. 126 alin. (2) din Constituţie, „Competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege“.
Dispoziţiile constituţionale ale art. 126 alin. (2) sunt în sensul că prin lege se stabileşte competenţa (materială sau teritorială) a instanţelor judecătoreşti şi nu în sensul că asupra unui diferend nicio instanţă nu este competentă să se pronunţe. Chiar dacă prin legea specială competenţa materială de soluţionare a unei cauze este atribuită altor organe (celor cu atribuţii jurisdicţionale, de exemplu), soluţiile acestora, fără excepţie, pot fi contestate în justiţie, respectându-se astfel dreptul de acces liber la justiţie.
Având în vedere statutul partidelor politice, a lăsa în afara controlului judecătoresc respectarea, de către organele de decizie ale partidelor, a propriilor statute, înseamnă a nega drepturile şi libertăţile cetăţeneşti, prevăzute ca atare de Constituţie, lăsând astfel loc abuzurilor de drept.
Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, sens în care invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale, în materie, spre exemplu, deciziile nr. 952 din 25 iunie 2009, nr. 1.255 din 6 octombrie 2009, nr. 197 din 4 martie 2010, nr. 399 din 13 aprilie 2010, nr. 958 din 6 iulie 2010, nr. 1.461 din 8 noiembrie 2011, nr. 283 din 27 martie 2012 şi nr. 649 din 19 iunie 2012. Precizează că, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, instanţele de judecată nu sunt competente să exercite funcţia de înfăptuire a justiţiei pentru acte de încălcare a disciplinei interne în cadrul partidului politic, deoarece răspunderea juridică în materie nu este reglementată prin norme juridice de drept comun, ci prin norme juridice proprii statutului partidelor, pe care membrii acestora s-au angajat să le respecte.
Avocatul Poporului arată că îşi menţine punctul de vedere exprimat anterior, în sensul constituţionalităţii prevederilor de lege criticate, reţinut în deciziile Curţii Constituţionale nr. 65 din 21 februarie 2013, nr. 649 din 19 iunie 2012, nr. 399 din 13 aprilie 2010, nr. 197 din 4 martie 2010. Consideră că este firesc ca răspunderea disciplinară a membrilor partidului să fie stabilită de către organisme interne, acestea fiind singurele care pot aprecia în ce măsură comportamentul membrilor acestuia este compatibil cu normele statutare ale unui partid politic, iar, în această situaţie, instanţele de judecată nu sunt competente să exercite funcţia de înfăptuire a justiţiei.
Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispoziţiile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
Curtea Constituţională este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate cu care a fost sesizată.
Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 550 din 6 august 2012, care au următorul cuprins: „Dobândirea sau pierderea calităţii de membru al unui partid politic este supusă numai jurisdicţiei interne a partidului respectiv, potrivit statutului partidului.“
Autorul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum rezultă din argumentarea criticii de neconstituţionalitate, susţine că prevederile de lege criticate contravin dispoziţiilor din Constituţie cuprinse în art. 21 privind accesul liber la justiţie.
Procedând la analiza actelor aflate la dosarul cauzei, Curtea reţine, mai întâi, că autorul excepţiei a înregistrat la Tribunalul Călăraşi o cerere prin care a contestat legalitatea Hotărârii nr. 11 din 14 ianuarie 2013 a Biroului Naţional de Coordonare al Partidului Poporului – Dan Diaconescu, susţinând, în esenţă, că această hotărâre este abuzivă şi nelegală, deoarece nu au fost respectate prevederile statutului partidului care prevăd, în mod expres, motivele care pot constitui temeiul măsurii de excludere din partid. În acelaşi timp, autorul excepţiei a susţinut că nu i s-a asigurat dreptul la apărare, întrucât nu i-au fost aduse la cunoştinţă motivele excluderii din partid şi nu a fost audiat în faţa organelor de jurisdicţie ale partidului, care au procedat direct la comunicarea Hotărârii nr. 11 din 14 ianuarie 2013 privind excluderea sa din partid.
În aceste condiţii, autorul a solicitat instanţei judecătoreşti să sesizeze Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003, opinia instanţei fiind în sensul admiterii excepţiei.
Cu titlu introductiv, Curtea reţine că, analizând anterior excepţia de neconstituţionalitate a aceloraşi prevederi legale, a respins-o ca neîntemeiată, cu motivarea că: instanţele judecătoreşti nu sunt legitimate să exercite funcţia de înfăptuire a justiţiei în ceea ce priveşte actele de încălcare a disciplinei interne din cadrul partidelor politice, deoarece răspunderea în materie nu este reglementată prin norme juridice de drept comun, ci prin norme de deontologie proprii; instanţele judecătoreşti nu au competenţa de a cenzura hotărârile organelor de aşa-numita „jurisdicţie internă a partidelor“, hotărâri care au caracter de acte politice; în cadrul verificării îndeplinirii condiţiilor cerute pentru constituirea legală a partidelor politice, instanţa de judecată va aprecia dacă procedurile statutare privind aplicarea sancţiunilor asigură petentului nemulţumit de o decizie a partidului dreptul de a-şi susţine în mod efectiv şi eficient cauza (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 952 din 25 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 571 din 17 august 2009, Decizia nr. 1.255 din 6 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 783 din 17 noiembrie 2009, Decizia nr. 197 din 4 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 209 din 2 aprilie 2010, Decizia nr. 399 din 13 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 334 din 20 mai 2010, Decizia nr. 958 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 561 din 10 august 2010, Decizia nr. 1.461 din 8 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 81 din 1 februarie 2012, Decizia nr. 283 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 366 din 30 mai 2012, Decizia nr. 649 din 19 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 560 din 8 august 2012, şi Decizia nr. 65 din 21 februarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 176 din 1 aprilie 2013).
Cu toate acestea, din perspectiva consecinţelor juridice grave pe care măsura excluderii din partid le produce asupra mandatului aleşilor locali, constând în încetarea acestuia, şi a numărului semnificativ de astfel de cauze cu care instanţa de contencios constituţional a fost sesizată, Curtea consideră că se impune o distincţie clară între normele de deontologie proprii partidelor politice şi normele care, instituind drepturi şi obligaţii ale membrilor partidului şi ale organelor statutare, sancţiuni pentru abaterile de la prevederile statutare şi procedurile de urmat în aceste cazuri, au evident natură juridică. Aceste norme au forţă juridică obligatorie şi se înscriu în noţiunea de „lege“, astfel cum aceasta a fost conturată potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, ca noţiune autonomă.
De asemenea, aceste norme constituie temeiul adoptării unor acte cu natură juridică, iar nu al unor „hotărâri care au caracter de acte politice“.
În acelaşi timp, intervenţia instanţei judecătoreşti pentru verificarea îndeplinirii condiţiilor cerute pentru constituirea legală a partidelor politice reprezintă un aspect distinct de verificare a aplicării în concret, în fiecare caz în parte, a respectării statutului partidelor, a procedurii statutare şi a modului de stabilire şi aplicare a sancţiunilor. Faptul că asemenea aspecte sunt reglementate prin norme cu caracter juridic implică aşadar posibilitatea realizării unui control judecătoresc şi adoptarea unor hotărâri cu caracter juridic, iar nu a unor acte politice.
Prin prisma acestei abordări, Curtea consideră necesară reconsiderarea jurisprudenţei în materie, urmând să admită excepţia de neconstituţionalitate invocată în prezenta cauză, pentru considerentele ce vor fi arătate.
Astfel, Curtea reţine, că, în virtutea principiilor generale prevăzute de art. 1 alin. (3) din Constituţie, România este stat de drept, democratic şi social, în care pluralismul politic reprezintă una dintre valorile supreme, fiind garantată.
De asemenea, potrivit art. 8 alin. (2) din Constituţie, partidele politice se constituie şi îşi desfăşoară activitatea în condiţiile legii. Ele contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor, respectând suveranitatea naţională, integritatea teritorială, ordinea de drept şi principiile democraţiei.
În concretizarea normelor fundamentale, Legea nr. 14/2003, prin art. 1, statuează că „partidele politice sunt asociaţii cu caracter politic ale cetăţenilor români cu drept de vot, care participă în mod liber la formarea şi exercitarea voinţei lor politice, îndeplinind o misiune publică garantată de Constituţie. Ele sunt persoane juridice de drept public“.
De asemenea, potrivit art. 2 din lege, „prin activitatea lor, partidele politice promovează valorile şi interesele naţionale, pluralismul politic, contribuie la formarea opiniei publice, participă cu candidaţi în alegeri şi la constituirea unor autorităţi publice şi stimulează participarea cetăţenilor la scrutinuri, potrivit legii“.
Pentru aducerea la îndeplinire a rolului partidelor politice în cadrul democraţiei constituţionale din România, astfel cum acesta este enunţat de prevederile constituţionale şi legale menţionate, Legea nr. 14/2003 stabileşte reguli privind organizarea acestora. Astfel, potrivit art. 9 din lege, fiecare partid politic trebuie să aibă statut şi program politic proprii, iar statutul fiecărui partid politic, întocmit în conformitate cu prevederile art. 10 din lege, cuprinzând inclusiv sancţiunile disciplinare şi procedurile prin care acestea pot fi aplicate membrilor, trebuie anexat obligatoriu (art. 18 din lege) la cererea de înregistrare a partidului politic depusă la Tribunalul Bucureşti.
În caz de admitere a cererii de înregistrare, statutul partidului capătă forţă juridică obligatorie asemenea legii şi trebuie întocmai respectat de membrii unui partid politic şi de organele statutare ale partidului. Nerespectarea acestuia constituie motiv de aplicare a sancţiunilor prevăzute de respectivul act juridic, cea mai gravă fiind sancţiunea excluderii din partid.
Curtea reţine, totodată, că legea prevede reguli procedurale privind soluţionarea diferendelor dintre membrii unui partid politic sau dintre aceştia şi conducerile organizaţiilor partidului, precum şi organele competente pentru soluţionarea acestor diferende (comisiile de arbitraj la nivelul partidului şi al organizaţiilor sale teritoriale, care reprezintă, în realitate, organe proprii cu atribuţii jurisdicţionale). Astfel, potrivit art. 15 alin. (3) din Legea nr. 14/2003, comisia de arbitraj este organizată şi funcţionează conform unui regulament aprobat de organul statutar, care trebuie să asigure părţilor dreptul la opinie şi dreptul de a se apăra, precum şi proceduri echitabile de decizie.
În aceste condiţii, Curtea constată că prevederile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003, instituind competenţa exclusivă a organelor cu atribuţii jurisdicţionale ale partidului politic de a aprecia asupra respectării normelor statuare de către membrii de partid, elimină, în fapt, controlul judecătoresc în ceea ce priveşte respectarea de către aceste organe a propriului statut şi împiedică astfel accesul liber la justiţie. De altfel, Curtea reţine că problema constituţionalităţii prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003 trebuie privită cu maximă exigenţă în condiţiile în care pierderea calităţii de membru al unui partid poate fi expresia unor premise subiective ori a arbitrariului.
Curtea constată, totodată, că primind o cerere, prin care se contestă legalitatea excluderii din partid, instanţa judecătorească, chiar dacă ar observa că au fost încălcate procedurile statutare, nu poate decât să respingă cererea ca inadmisibilă, nefiind competentă material să o judece.
Fără îndoială, având în vedere prevederile art. 15 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 14/2003, membrii unui partid politic trebuie, în cazul diferendelor determinate de excluderea din partid, să parcurgă procedura în faţa jurisdicţiilor interne ale partidului, să solicite acestora aplicarea întocmai a prevederilor statutare şi doar în cazul în care consideră că aceste organe au încălcat prevederile statuare, să aibă, ulterior, posibilitatea sesizării instanţei judecătoreşti. Aceeaşi concluzie rezultă şi din împrejurarea că, deşi organele cu atribuţii jurisdicţionale ale partidului îşi desfăşoară activitatea pe baza unor prevederi statutare care, în principal, trebuie să asigure părţilor dreptul la opinie, dreptul de a se apăra şi o procedură echitabilă, acestea nu pot fi considerate ca întrunind condiţiile specifice unui tribunal independent şi imparţial, în sensul art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.
De asemenea, Curtea precizează că, în această materie, controlul judecătoresc nu poate fi realizat decât asupra statutului şi a regularităţii desfăşurării procedurii statutare în faţa organelor cu atribuţii jurisdicţionale ale partidului, şi nu asupra oportunităţii sancţiunii aplicate. Astfel, instanţa judecătorească învestită cu soluţionarea unei cereri prin care se contestă sancţiunea excluderii din partid urmează să analizeze respectarea normelor statutare privind stabilirea şi aplicarea sancţiunii şi să verifice dacă dreptul părţii la apărare şi la opinie a fost efectiv asigurat.
În lumina acestor considerente, Curtea constată că reglementarea dedusă controlului de constituţionalitate încalcă dispoziţiile art. 21, potrivit cărora nicio lege nu poate îngrădi exercitarea dreptului oricărei persoane de a se adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, libertăţilor şi a intereselor sale legitime, deoarece, potrivit art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003, cererea membrului de partid căruia i s-a aplicat sancţiunea excluderii din partid nu poate ajunge niciodată să fie examinată în mod efectiv de un judecător imparţial şi independent. Aşadar, în această materie, liberul acces la justiţie este nu doar limitat, ci complet anihilat.
În plus, Curtea reţine că se încalcă şi plenitudinea de jurisdicţie a instanţelor judecătoreşti, astfel cum aceasta este reglementată de art. 126 alin. (1) din Constituţie. Dispoziţiile constituţionale ale art. 126 alin. (2) sunt în sensul că prin lege se stabileşte competenţa instanţelor judecătoreşti, şi nu în sensul că asupra unui diferend nicio instanţă nu este competentă să se pronunţe. Chiar dacă prin legea specială competenţa materială de soluţionare a unei cauze este atribuită altor organe (celor cu atribuţii jurisdicţionale, de exemplu), soluţiile acestora pot fi contestate în justiţie, respectându-se astfel dreptul de acces liber la justiţie.
În aceste condiţii, Curtea constată că prevederile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003 aduc atingere înseşi substanţei dreptului de acces la instanţă şi se află într-un raport evident antinomic cu dispoziţiile art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului privind dreptul la un proces echitabil (a se vedea, spre exemplu, Hotărârea din 10 februarie 1983, pronunţată în Cauza Albert şi Le Compte împotriva Belgiei, paragraful 29, Hotărârea din 25 mai 2005, pronunţată în Cauza Buzescu împotriva României, paragraful 60).
În plus, Curtea observă că reglementările în materie din alte state, în deplin acord cu exigenţele dreptului de acces la justiţie, instituie posibilitatea contestării în faţa instanţelor a deciziilor partidelor politice cu privire la raporturile dintre partide şi membrii acestora. Astfel, în Ungaria, Legea nr. CLXXV/2011 privind libertatea de asociere, regimul juridic al utilităţii publice, precum şi funcţionarea şi sprijinirea asociaţiilor, aplicabilă şi partidelor politice, stabileşte prin art. 11 alin. (3), (6) şi (7) că procurorul, în cadrul competenţei sale de control al legalităţii, poate formula o acţiune la instanţa judecătorească, care, în urma examinării acţiunii, poate dispune anularea oricărei hotărâri nelegale adoptate de partidul politic şi, în funcţie de situaţie, poate obliga la adoptarea unei noi hotărâri.
De asemenea, în Portugalia, articolul 103-D din Legea Curţii Constituţionale a Portugaliei nr. 28/82 din 15 noiembrie 1982 stabileşte că orice membru al unui partid politic poate să conteste, pe temeiul ilegalităţii sau al încălcării unei reguli statutare, deciziile sancţionatorii luate de organele partidului respectiv într-o acţiune disciplinară împotriva acestuia, precum şi deciziile acestor organe care îi afectează direct şi personal dreptul de a participa la activităţile partidului.
Distinct de cele enunţate mai sus, Curtea observă că excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată într-o cauză în care autorul excepţiei a fost exclus din partidul politic al cărui membru era. Drept consecinţă, în temeiul prevederilor art. 9 alin. (2) lit. hi) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare, mandatul său de consilier local a încetat.
În aceste condiţii, fără a extinde controlul de constituţionalitate asupra prevederilor art. 9 alin. (2) lit. h1) din Legea nr. 393/2004, cu privire la care, potrivit dispozitivului Încheierii de sesizare din 20 martie 2013, pronunţate de Tribunalul Călăraşi – Secţia civilă, instanţa de contencios constituţional nu a fost sesizată şi, rămânând în limitele sesizării, Curtea precizează că, în considerarea statutului pe care partidele politice îl au, potrivit art. 1 teza a doua din Legea nr. 14/2003 – „persoane juridice de drept public“ –, şi ţinând seama şi de faptul că, potrivit art. 2 din lege, partidele „participă cu candidaţi în alegeri şi la constituirea unor autorităţi publice“, a lăsa în afara controlului judecătoresc respectarea de către organele de decizie ale partidelor a propriilor statute înseamnă a nega drepturile şi libertăţile cetăţeneşti prevăzute de Constituţie.
Astfel, potrivit art. 40 alin. (1) din Constituţie, „Cetăţenii se pot asocia liber în partide politice, în sindicate, în patronate şi în alte forme de asociere“.
Totodată, dispoziţiile art. 37 din Constituţie, care prevăd dreptul de a fi ales, trebuie coroborate şi cu cele ale art. 15 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora „cetăţenii beneficiază de drepturile şi de libertăţile consacrate prin Constituţie şi prin alte legi şi au obligaţiile prevăzute de acestea“, astfel încât alesul local trebuie să beneficieze şi de dreptul de a îşi exercita netulburat funcţia în care a fost ales prin votul electoratului.
Observând că, în cazul consilierilor locali, fără a distinge dacă pierderea calităţii de membru al partidului este sau nu imputabilă, măsura excluderii din partid produce un efect juridic extrem de grav – încetarea mandatului, Curtea reţine că imposibilitatea de a contesta în faţa instanţei judecătoreşti o asemenea măsură dispusă fără a verifica respectarea statutului şi a procedurilor statutare este contrară dreptului de acces la o instanţă judecătorească şi face ca drepturile enunţate să fie lipsite de conţinutul juridic garantat de statul de drept şi democratic.
În fine, Curtea reaminteşte că forţa obligatorie ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta. Astfel, atât considerentele, cât şi dispozitivul deciziilor Curţii Constituţionale sunt general obligatorii, potrivit dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Constituţie, şi se impun cu aceeaşi forţă tuturor subiectelor de drept.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1–3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii:
DECIDE:
Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Dumitru Voicu în Dosarul nr. 359/116/2013 al Tribunalului Călăraşi – Secţia civilă şi constată că prevederile art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 sunt neconstituţionale.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Tribunalului Călăraşi – Secţia civilă şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunţată în şedinţa din data de 12 decembrie 2013.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent,
Simina Gagu
OPINIE SEPARATĂ
Dosarul nr. 200D/2013
În dezacord cu soluţia pronunţată prin Decizia nr. 530 din 12 decembrie 2013, considerăm că excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 ar fi trebuit respinsă ca neîntemeiată.
Curtea Constituţională a dezvoltat, până în prezent, o bogată jurisprudenţă prin care a confirmat constituţionalitatea prevederilor de lege menţionate. Astfel, au fost pronunţate zece decizii prin care a fost respinsă ca neîntemeiată excepţia de neconstituţionalitate având acest obiect (Decizia nr. 952 din 25 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 571 din 17 august 2009, Decizia nr. 1.255 din 6 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 783 din 17 noiembrie 2009, Decizia nr. 197 din 4 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 209 din 2 aprilie 2010, Decizia nr. 399 din 13 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 334 din 20 mai 2010, Decizia nr. 958 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 561 din 10 august 2010, Decizia nr. 1.461 din 8 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 81 din 1 februarie 2012, Decizia nr. 283 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 366 din 30 mai 2012, Decizia nr. 649 din 19 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 560 din 8 august 2012, şi Decizia nr. 65 din 21 februarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 176 din 1 aprilie 2013), dintre care primele cinci au fost adoptate în plenul Curţii cu unanimitate de voturi.
Una dintre cele mai relevante decizii este Decizia nr. 283 din 27 martie 2012 prin care, examinând constituţionalitatea dispoziţiilor art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 prin prisma unor critici referitoare la pretinsa nesocotire a dispoziţiilor art. 21 din Legea fundamentală privind accesul liber la justiţie, Curtea a observat că regimul partidelor politice a fost reglementat principial chiar prin norme de nivel constituţional. Astfel, prin art. 40 alin. (1) din Legea fundamentală a fost reglementată libertatea de asociere a cetăţenilor în partide politice, stabilindu-se că acestea se constituie şi îşi desfăşoară activitatea în condiţiile legii – art. 8 alin. (2) din Constituţie – şi că organizarea, funcţionarea şi finanţarea partidelor politice se reglementează prin lege organică, aşa cum prevede art. 73 alin. (3) lit. b) din Constituţie.
Din aceste norme rezultă fără echivoc că legiuitorul constituant a lăsat la latitudinea legiuitorului ordinar competenţa de a adopta dispoziţii precum cele cuprinse în art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003, potrivit cărora dobândirea sau pierderea calităţii de membru al unui partid politic este supusă numai jurisdicţiei interne a partidului respectiv, potrivit statutului partidului.
Totodată, Curtea a reţinut că, potrivit art. 15 din Legea partidelor politice nr. 14/2003, pentru soluţionarea diferendelor dintre membrii unui partid politic sau dintre aceştia şi conducerile organizaţiilor partidului, se constituie comisii de arbitraj la nivelul partidului şi al organizaţiilor sale teritoriale, care trebuie să asigure părţilor dreptul la opinie şi dreptul de a se apăra, precum şi proceduri echitabile de decizie. Sub acest aspect, Curtea a observat, prin decizia menţionată, că o asemenea concepţie legislativă este asemănătoare celei existente în Germania, unde Legea privind partidele politice (Parteiengesetz) prevede, la art. 10 paragraful 5, că instanţa de arbitraj competentă în conformitate cu codul de procedură arbitrală decide cu privire la excluderea din partid, dreptul de apel la o instanţă de arbitraj superioară fiind garantat. De asemenea, conform art. 14 paragraful 1 din aceeaşi lege germană, partidul şi cele mai înalte organizaţii regionale ale acestuia instituie instanţe de arbitraj pentru a soluţiona disputele dintre partid sau o organizaţie regională şi membrii acestuia, iar problema dedusă judecăţii acestora rămâne doar în competenţa instanţelor arbitrale ale partidului.
Aşadar, potrivit Legii nr. 14/2003, soluţionarea contestaţiilor împotriva măsurii de excludere din partid a unui membru al acestuia este de competenţa exclusivă a comisiilor de arbitraj, care sunt reglementate prin statutele partidelor, fiind exclusă procedura jurisdicţională în faţa instanţelor judecătoreşti a căror competenţă, conform art. 126 alin. (2) din Constituţie, este prevăzută numai prin lege, ceea ce nu este, însă, de natură să aducă atingere liberului acces la justiţie. Aceasta, deoarece art. 21 alin. (1) şi (2) din Constituţie trebuie interpretat într-un sens larg, şi anume ca interzicând numai îngrădirile care s-ar aduce prin lege înseşi substanţei accesului liber la justiţie, fără să excludă posibilitatea ca, prin lege, să se stabilească anumite condiţii de exercitare a lui. Şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că liberul acces la justiţie nu este un drept absolut, ci necesită, prin însăşi natura sa, o reglementare din partea statului, care are o anumită marjă de apreciere în stabilirea unor limitări ale acestuia, atât timp cât nu aduce atingere înseşi esenţei acestui drept (Hotărârea din 28 mai 1985, pronunţată în Cauza Ashingdane împotriva Regatului Unit al Marii Britanii, paragraful 57, sau Hotărârea din 1 aprilie 2010, pronunţată în Cauza Buijen împotriva Germaniei, paragraful 59).
Totodată, Curtea a reţinut că regula constituţională a liberului acces la justiţie semnifică faptul că orice persoană poate sesiza instanţele judecătoreşti în cazul în care consideră că drepturile, libertăţile sau interesele sale legitime i-au fost încălcate, iar nu faptul că acest drept de acces la justiţie nu poate fi supus niciunei condiţionări, competenţa de a stabili regulile de desfăşurare a procedurii în faţa instanţelor judecătoreşti revenindu-i legiuitorului, conform art. 126 alin. (2) din Constituţie.
De altfel, în mod judicios Curtea a observat, prin aceeaşi Decizie nr. 283 din 27 martie 2012, că susţinerile potrivit cărora textul de lege criticat încalcă accesul liber la justiţie întrucât exclude de la controlul judecătoresc verificarea modului în care, din punct de vedere formal, au fost respectate procedurile statutare ale partidului cu privire la dobândirea sau la pierderea calităţii de membru al acestuia, converg, în realitate, spre necesitatea de a se institui o cale de atac la instanţele judecătoreşti împotriva hotărârilor adoptate de comisiile de arbitraj ale partidului, ceea ce nu se poate realiza pe calea contenciosului constituţional, fiind o problemă de reglementare de competenţa organului legislativ.
De asemenea, în jurisprudenţa sa în materie, Curtea a constatat că partidele politice sunt grupări asociative care funcţionează pe baza statutelor proprii care conţin reguli create şi acceptate de membrii lor şi că instanţele judecătoreşti nu sunt legitimate să exercite funcţia de înfăptuire a justiţiei în ceea ce priveşte actele de încălcare a disciplinei interne din cadrul partidelor politice, deoarece răspunderea în materie nu este reglementată prin norme juridice de drept comun, ci prin norme de etică şi deontologie proprii, pe care membrii acestora s-au angajat să le respecte încă din momentul în care, în mod liber consimţit, au aderat la acest tip de asociaţii cu caracter politic. Curtea a reţinut că „este firesc ca răspunderea disciplinară a membrilor partidului să fie stabilită de către organisme interne, acestea fiind singurele care pot aprecia, în funcţie de ideologia care direcţionează acţiunile partidului, în ce măsură comportamentul membrilor acestuia este compatibil cu normele statutare care conturează rolul concret pe care acesta şi-a propus să îl aibă în viaţa politică şi socială a ţării şi dacă acest comportament este conform cu modalităţile specifice de acţiune agreate de fiecare partid şi, implicit, de fiecare dintre membrii acestuia“ (Decizia nr. 197 din 4 martie 2010).
Totodată, Curtea a accentuat ideea că, spre deosebire de alte forme de asociere, regimul juridic al partidelor politice este de ordin constituţional – art. 8 şi 40 din Legea fundamentală, dezvoltat în Legea lor organică nr. 14/2003. Prin Constituţie sunt exprimate juridic scopurile partidelor politice şi coordonatele în care acestea se pot organiza şi funcţiona. Aşa cum sunt definite în art. 1 din Legea nr. 14/2003, partidele politice sunt asociaţii cu caracter politic ale cetăţenilor români cu drept de vot, care participă în mod liber la formarea şi exercitarea voinţei lor politice, îndeplinind o misiune publică garantată de Constituţie, iar caracteristica esenţială a acestora o reprezintă existenţa unei ideologii comune, pe care şi-au însuşit-o toţi membrii acestora, a unei doctrine la care toţi membrii lor au aderat în mod conştient şi voluntar, în lipsa oricărei constrângeri. Decizia înscrierii într-un anumit partid are ca izvor exclusiv convingerea intimă a fiecăruia dintre membri că politica promovată de respectivul partid constituie cea mai inspirată şi mai eficientă modalitate de acţiune în viaţa socială şi politică a ţării. Odată cu dobândirea calităţii de membru de partid, cetăţeanul îşi asumă şi obligaţia statutară de a respecta disciplina internă a partidului. Or, această obligaţie şi-o asumă cunoscând rigorile instituite de statutul partidului şi fiind conştient de consecinţele pe care le poate atrage nerespectarea acesteia, cea mai drastică dintre acestea fiind excluderea din partid.
Curtea a mai reţinut că, în principiu, pierderea calităţii de membru al unui partid politic se produce fie în mod voluntar – prin demisie, fie prin excludere – ca sancţiune hotărâtă şi aplicată de către organismul statutar stabilit în mod expres în acest scop. În cea de-a doua ipoteză, cea a excluderii, pierderea calităţii de membru poate interveni în situaţia în care persoana în cauză a încălcat prevederile Statutului ori hotărârile organismelor de conducere ale partidului sau când a săvârşit abateri grave de la disciplina partidului, inclusiv prin acţiuni ori prin declaraţii publice împotriva hotărârilor luate prin vot de organismele de conducere ale partidului sau împotriva conducerii partidului, la toate nivelele. Asemenea cazuri este evident că pot fi analizate numai de organele specifice ale partidului, acestea fiind singurele în măsură să aprecieze dacă, şi în ce măsură, membrul de partid se face vinovat de nerespectarea disciplinei interne şi dacă această nerespectare este de natură să conducă la excluderea sa din partid.
Pentru a ajunge la această concluzie, Curtea a reţinut că funcţia definitorie a instanţelor judecătoreşti este aceea de a veghea la respectarea legii, termenul de lege fiind înţeles în sens larg, nu doar ca actul emis de Parlament cu acest titlu, ci ca orice act cu caracter normativ, care are, aşadar, un conţinut juridic. Normele cuprinse în statutele partidelor politice nu au însă natură juridică în sensul arătat, ci reprezintă reguli de conduită internă a căror respectare este necesară pentru buna funcţionare a partidului ca structură asociativă. Acesta este motivul pentru care instanţele judecătoreşti nu au competenţa de a cenzura hotărârile organelor de aşa-numita „jurisdicţie internă“ a partidelor, hotărâri care au caracter de acte politice, emise în baza unor norme proprii statutelor acestora.
În contextul problematicii de faţă este important de subliniat şi o altă constatare a Curţii Constituţionale, referitoare la faptul că legiuitorul a impus necesitatea intervenţiei instanţelor judecătoreşti cu prilejul verificării îndeplinirii condiţiilor cerute pentru constituirea legală a partidelor politice, acestea dobândind personalitate juridică de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii Tribunalului Bucureşti sau, după caz, a Curţii de Apel Bucureşti, privind admiterea cererii de înregistrare. Potrivit art. 18 din Legea nr. 14/2003, în vederea înregistrării unui partid politic, Tribunalul Bucureşti va examina o serie de documente privitoare la activitatea viitoare a acestuia, printre care şi statutul său, în care, aşa cum prevede art. 10 lit. g) din Legea nr. 14/2003, trebuie să fie stabilite sancţiunile disciplinare, dar şi procedurile prin care acestea pot fi aplicate membrilor. Aşadar, verificând legalitatea constituirii partidului politic, instanţa de judecată va verifica, implicit, şi îndeplinirea exigenţei ca aceste proceduri să asigure petentului nemulţumit de o decizie a partidului dreptul de a-şi susţine în mod efectiv şi eficient cauza. Astfel cum prevede art. 15 din Legea nr. 14/2003, statutele partidelor trebuie să prevadă reguli procedurale care să asigure membrilor lor dreptul la opinie şi dreptul de a se apăra, oferindu-le posibilitatea de a da explicaţii în faţa organelor de disciplină referitoare la faptele ce pot fi considerate abateri sancţionabile. Prin urmare, concluzia este în sensul că, de fapt, relaţia dintre partide şi membrii lor este analizată de o instanţă judecătorească, în mod indirect, prin validarea legalităţii actelor constitutive şi a statutului.
Având în vedere că în cauza de faţă nu au fost învederate elemente de noutate faţă de motivările excepţiilor de neconstituţionalitate deja soluţionate de Curtea Constituţională, care să determine reconsiderarea vastei şi convingătoarei sale jurisprudenţe în materie, apreciem că îşi menţin pe deplin valabilitatea atât considerentele, cât şi soluţia pronunţată prin deciziile amintite. Justificarea prezentului reviriment jurisprudenţial prin numărul mare de plângeri referitoare la contestarea deciziilor de excludere din partide pe care instanţele le resping ca inadmisibile nu poate fi considerat un argument în acest sens. Mai mult decât atât, ar fi trebuit să se aibă în vedere că admiterea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 va genera o supra-aglomerare a instanţelor cu cereri de acest tip, ţinând cont de faptul că, în prezent, în România funcţionează legal o multitudine de partide politice.
Totodată, reamintim că, în jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că examinarea constituţionalităţii unui text de lege are în vedere compatibilitatea acestui text cu dispoziţiile constituţionale pretins violate, iar nu compararea mai multor prevederi legale între ele şi raportarea concluziei ce ar rezulta din această comparaţie la dispoziţii ori principii ale Constituţiei (a se vedea, în acest sens, de exemplu, Decizia nr. 44 din 12 februarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 338 din 10 iunie 2013). De aceea, motivarea soluţiei de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate a art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003 prin coroborare cu prevederile art. 9 alin. (2) lit. h1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, potrivit cărora calitatea de consilier local sau de consilier judeţean încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în cazul pierderii calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărei listă a fost ales, din perspectiva unei eventuale încălcări a dreptului de vot – mai precis o denaturare a voinţei electoratului exprimate cu prilejul alegerii consilierilor locali – nu poate fi luată în discuţie în speţa de faţă. Aceasta, deoarece obiectul excepţiei a fost determinat în mod inechivoc în încheierea de sesizare a Curţii Constituţionale ca fiind numai prevederile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003. Este adevărat că autorul excepţiei a ridicat şi excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9 alin. (2) lit. h1) din Legea nr. 393/2004, dar Tribunalul Călăraşi – Secţia civilă a reţinut ca obiect al acesteia doar prevederile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003. Într-o asemenea situaţie, autorul excepţiei, care, de altfel, a beneficiat de serviciile de asistenţă juridică şi reprezentare ale unui avocat ales, avea fie posibilitatea de a introduce recurs împotriva încheierii de sesizare, potrivit art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, în 48 de ore de la pronunţare, fie de a formula o cerere de îndreptare a erorii materiale, în ipoteza în care era vorba despre o omisiune a instanţei. Neutilizând vreuna dintre aceste căi procedurale, cadrul procesual al soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate urmează, aşadar, să rămână strict circumscris la prevederile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003 şi la critica referitoare la pretinsa încălcare a accesului liber la justiţie.
În acest context, în plus faţă de cele reţinute prin deciziile mai sus citate, apreciem că este evident că opţiunea legiuitorului pentru supunerea deciziilor referitoare la dobândirea sau pierderea calităţii de membru al unui partid politic numai jurisdicţiei interne a partidului respectiv este pe deplin justificată de însăşi filosofia care stă la baza constituirii partidelor politice, ca structuri asociative al căror liant îl reprezintă ideologia comună, deci o manifestare de natură psihologică al cărei resort motivaţional îl constituie credinţa în anumite valori comune şi convingerea că asocierea în acel partid va fi benefică transpunerii acestora în planul concret al realităţii practice.
În cauza de faţă, problema se axează pe imposibilitatea contestării deciziilor de excludere din partid, dar se omite faptul că textul de lege criticat vizează şi deciziile de dobândire a calităţii de membru. Or, textul trebuie citit şi înţeles în ansamblul său, procedura simetrică aplicabilă celor două momente fiind relevantă pentru desluşirea intenţiei legiuitorului de a accentua esenţa partidelor politice, aceea de forme de asociere liber consimţite, faţă de care o eventuală intervenţie a instanţelor judecătoreşti apare ca inadecvată şi străină cadrului constituţional al organizării şi funcţionării partidelor politice.
În acest spirit, dobândirea calităţii de membru este rezultat al liberei adeziuni, dar aceasta trebuie să întâlnească voinţa concordantă a organizaţiei de partid. Or, de vreme ce în această etapă – a dobândirii calităţii de membru – este firesc ca instanţele de judecată să nu aibă niciun fel de competenţă în posibilul refuz al partidului de a accepta solicitarea unei persoane de a deveni membru, logica simetriei impune ca nici pierderea acestei calităţi să nu fie supusă controlului instanţelor de judecată, ci doar celui exercitat de organele de jurisdicţie internă, specifice fiecărui partid, instituite prin statutele proprii, a căror legalitate şi conformitate cu principiile şi regulile democraţiei constituţionale au fost confirmate la înregistrarea partidului de o instanţă de judecată, respectiv Tribunalul Bucureşti sau Curtea de Apel Bucureşti, în caz de recurs împotriva sentinţei tribunalului.
Posibilitatea exercitării unui control judecătoresc asupra deciziilor partidelor privitoare la dobândirea sau pierderea calităţii de membru al acestora ar însemna o ingerinţă a unei autorităţi a statului în activitatea internă a partidelor, în mecanismele proprii de organizare şi funcţionare, controlul deciziilor de acest tip al organelor partidelor fiind incompatibilă cu autonomia acestora, inerentă rolului lor în dezvoltarea şi menţinerea unei societăţi democratice. Aceasta, deoarece ar presupune ca instanţa de judecată să aprecieze cu privire la chestiuni de natură ideologică, aflate în strânsă legătură cu libertatea conştiinţei, şi care – aşa cum a observat, în precedent, Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa – nu sunt reglementate prin norme juridice, ci prin reguli cu o natură specială, imprimată de necesitatea respectării unei anumite „discipline de partid“, acceptată şi însuşită de persoanele care devin membri ai partidului, încă de la momentul înscrierii, prin semnarea unei adeziuni, echivalente, într-un anumit sens, cu o adevărată declaraţie de loialitate faţă de ideologia respectivului partid şi faţă de modalităţile prin care acesta îşi îndeplineşte scopurile, prin urmărirea anumitor valori şi principii agreate de toţi membri săi.
Raţionamentul dezvoltat în decizia faţă de care formulăm prezenta opinie separată porneşte de la ideea că instanţele de judecată ar trebui să fie competente să verifice exclusiv legalitatea deciziilor de excludere din partid, urmărind, în acest scop, îndeplinirea condiţiilor procedurale prevăzute în statutul respectivului partid politic. Trebuie, însă, subliniat că, în realitate, o asemenea analiză nu este posibil să fie realizată fără să se aducă atingere autonomiei partidelor politice şi fără ca instanţa să antameze chestiuni ce ţin de disciplina internă, cu privire ia care partidele au deplină autoritate de a stabili standardele şi exigenţele proprii, adecvate obiectivelor politice pe care şi le-au fixat şi pe care încearcă să le aducă la îndeplinire în cadrul unei anumite ideologii specifice, conturate prin chiar prevederile statutare. Delimitarea sferei legalităţii de cea a oportunităţii în ce priveşte aprecierea excluderii din partid reprezintă o operaţiune deosebit de dificilă, care riscă să plaseze instanţele judecătoreşti în postura de a interveni în decizia politică, fiind, astfel, denaturat rolul lor de înfăptuire a justiţiei, în sensul art. 126 alin. (1) din Legea fundamentală. De altminteri, chiar în cuprinsul considerentelor deciziei de admitere se fac referiri şi la probleme care presupun abordarea fondului deciziei de excludere, cum ar fi verificarea respectării statutului partidului. Pentru toate aceste argumente, apreciem că soluţia pe care Curtea Constituţională ar fi trebuit să o pronunţe prin Decizia nr. 530 din 12 decembrie 2013 ar fi fost cea de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003.
Preşedinte
Augustin Zegrean
Judecător
Valer Dorneanu